1. 서론
2014년 출범한 국민안전처에서는 재난을 자연재난, 사회재난, 안전관리로 대분류 하였고 31개 분야 73개 유형으로 세분화하였다. 여러 유형의 재난 중에서 대체로 자연재난이 인명 및 재산피해규모가 크며, 지진을 제외하고 가장 큰 피해를 발생시키는 유형은 풍수해이다. 특히, 우리나라의 경우 상대적으로 지진으로 인한 피해가 적기 때문에 가장 큰 피해유형은 풍수해로 집중된다. 최근 극한기상현상이 심화되고 기상이변 및 집중호우의 증가로 풍수해 피해는 급증하고 있으며, 2000년대 들어서 풍수해로 인한 연평균 피해액은 약 1조 7,000억원 정도이다. 2002년 태풍루사에 의한 피해는 124명 사망, 60명 실종과 2006년 환산기준 5조 1,497억원이었으며 2003년 태풍매미는 1904년 우리나라 기상관측이 시작된 이래 최고의 풍속인 초속 60 m(제주 관측소)로 측정되었고, 사상자 130명과 4조 2,225억원의 피해가 발생하였다.
이에 소방방재청에서는 2007년 신국가방재시스템 백서를 발간하였고, 주요 내용은 Fig. 1과 같다.
Fig. 1
3 Basic Objects & 4 Basic Strategies of the Innovative National Disaster Management System(NEMA, 2007).
Fig. 1에서 신국가방재시스템 구축의 3대 기본방향과 4대 기본전략이 제시되었으며, 첫 번째 전략으로 예방방재를 제시하였다. 신국가방재시스템 구축의 주요내용으로는 계획예방투자와 반복재해차단 예방복구 제도화로 국가방재시스템의 가장 중요한 핵심이 예방에 집중됨을 알 수 있다.
풍수해 예방에 있어 투자 대비 효과에 대한 연구의 해외사례에서 미국 FEMA의 연구지원을 통한 국립건물과학연구소(National Institute of Building Sciences)의 다재해예방위원회(Multihazard Mitigation Council)가 연구한 결과에 따르면, 미국의 경우 1불을 재해예방에 투자하면 사회 전체적으로 4불의 비용이 절감되는 효과가 있는 것으로 밝혀졌다(2005). Venton, C & P, Venton (2004)이 수행한 인도의 재해예방사업 효과분석에 따르면, 인도 비하르 지방의 수해 예방을 위해 실시한 여러 사업의 복합적인 효과는 투자 금액 1단위당 3.76의 효과를 나타내는 것으로 제시하였다.
국내의 연구로는 2006년 소방방재청 연구보고서 ‘재해 사전예방 강화 및 투자확대 방안’에서 재해사전예방사업의 효과적-효율적 추진을 위해 국내 재난예방정책 선진국의 사례에 대한 체계적 분석을 통해 국내 방재정책을 대대적으로 혁신하고 선진화의 필요성을 연구하였다. 역시 2006년에 소방방재청의 지원으로 한국지방재정학회에서 ‘재해예방사업의효과 제고를 위한 사업계획수립기준 연구’를 통해 소하천정비사업과 재해위험지구정비사업의 투자우선순위에 관하여 연구를 하였다. 2008년에는 김종배 등이 소방방재청의 지원으로 ‘방재의 경제성분석 및 국가경제파급효과 연구를 통해 방재사업의 경제성과 파급효과에 대한 구체적인 고려가 부족하여 예방사업이 다른 사업보다 후순위가 될 경우를 우려하여 예방정책의 Framework을 설정하였다. 2011년에는 여규동등이 ‘수자원사업 투자우선순위결정을 위한 다기준 의사결정모형개발’에서 수자원사업이 경제성 평가에만 주로 의존하여 의사결정이 내려지는데 대하여 사업의 필요성과 투자 타당성을 다양한 각도로 평가할 수 있는 투자우선순위결정방법을 도출하고자 하였다. 한편, 2013년에는 허보영이 ‘정량·정성적 분석방법을 활용한 자연재해위험지구 정비사업 효과분석’에서 자연재해위험지구 정비사업의 효과분석을 비용편익분석의 정량적 분석과 만족도 및 정비사업 전·후의 피해경감효과에 대한 설문조사로 정성적인 분석을 실시하였고, 이에 대한타당성을 분석하였다.
이와 같이 여러 유형의 재해예방사업의 투자우선순위 결정을 위한 국내외의 연구 및 보고서가 수행되어졌다. 그러나 실제 적용에 있어서 현실적으로 좀 더 개선된 방안이 필요한 부분 즉 저비용대비 시설의 개선, 개선기간 및 홍보효과가 높은 방안의 필요성이 대두된다.
본 연구에서는 이와 같이 재난에 대한 예방사업에서 풍수해유형에 해당하는 국내외 연구현황을 비교검토하고 국내에서 현재 수행되고 있는 제도의 개선을 구명하기 위한 연구를 하였다.
2. 국외기준 및 국내 실무사례 검토
2.1 미국의 투자우선순위 선정방법
자연재해발생에 있어 투자효과분석을 위해서는 먼저 Fig. 2 (재해 사전예방 강화 및 투자확대 방안, 소방방재청, 2006)과 같은 일반적인 피해를 산출하는 방법과 같이 단순한 개념이 사용된다. 즉, 재해위험정도는 발생된 재해의 심각성 및 빈도와 자산의 재해에 대한 노출정도의 작용으로 표현된다. 또한, 재해예방사업에 대한 효과분석에 가장 많이 사용되는 비용편익분석의 기본개념은 Fig. 4 (재해 사전예방 강화 및 투자확대방안, 소방방재청, 2006)와 같다.
Fig. 3은 비용편익에 대한 기본개념을 간단하게 잘 표현하고 있는데, 재해예방사업과 재해발생 이후의 비용을 비교하여 저감되는 비용에 사업비용을 빼서 순수한 재해예방사업효과를 비용으로 표현하였다.
미국 연방재난관리청(FEMA)에서는 재해예방사업에 대한중요도 및 기여효과 평가를 Table 1(재해 사전예방 강화 및 투자확대 방안, 소방방재청, 2006)과 같은 7가지 기준으로 수행하고 있으며, 이러한 기준과 함께 재해예방사업 투자를 실시하는데 실행의 용이성(Ease of Implementation), 다방면으로의 효과 창출 여부(Multi-objective actions), 소요기간(Time), 재해발생 이후의 경감정도(Post-disaster mitigation)를 고려한다. 이와 같이 미국의 경우 주로 풍수해 및 지진과 같은 자연재해에 대한 연방재난관리청의 주도로 재해예방사업의 투자기준 및 평가와 고려사항을 수립하여 적용하고 있는데 국내의 기준에 적용이 필요할 것으로 판단된다.
Table 1
A Standard Evaluation of a Prevention Work for a Natural Disaster Damage in U.S.A. by FEMA
2.2 국내 투자 우선순위 선정방법
국내에서도 소방방재청의 출범이후 재해에 대한예방, 대비, 대응, 복구로 구분하여 제도적·행정적 정비를 수행했으며, 국민안전처의 출범이후 이러한 제도적·행정적 정비가 더욱 세분화되고 확대되는 노력을 기울여 국민의 안전을 위한 업무를 수행하고 있다. 국내의 투자우선순위에 대한 실무사례검토는 현재 전국 광역(특별)시도와 시군구에 수립되었거나 수립중인 풍수해저감 종합계획의 세부지침 예방, 대비, 대응, 복구로 구분하여 제도적·행정적 정비를 수행했으며, 국민안전처의 출범이후 이러한 제도적·행정적 정비가 더욱 세분화되고 확대되는 노력을 기울여 국민의 안전을 위한 업무를 수행하고 있다. 국내의 투자우선순위에 대한 실무사례검토는 현재전국 광역(특별)시도와 시군구에 수립되었거나 수립중인 풍수해저감 종합계획의 세부지침(소방방재청, 2012)에 근거한 투자우선순위의 사례를 선정하였다. 풍수해저감 종합계획에서는 해당지역의 풍수해 저감을 위한 가능한 모든 대책을 제시하고 이를 수행하면서 예산 등 실시계획을 수립하는 근거를 제시한다. Fig. 4에서와 같이 풍수해저감 종합계획에서는 10개년간의 계획에 따른 투자우선순위 선정을 위해 기본적인 평가항목으로 1차적 평가를 수행하고 이후 부가적 평가항목으로 최종평가를 수행하는 절차를 제시하고 있다. 1차적인 평가인 기본적인 평가항목은 Table 2와 같이 효율성(비용편익분석), 형평성(피해면적, 피해액), 긴급성(재해발생위험도, 시민불편도), 위험성(인명손실도)으로 구성되며, 각 항목의 배점은 Table 3과 같다. 100점을 기준으로 인명손실에 가장 많은 배점인 30점이 부가되고 단순한 피해면적은 5점으로 가장 적게 배점이 되는데, 특이한 점은 예방사업에 대한 효과분석에 가장 많이 사용되는 비용편익분석결과는 10점으로 자칫 효과성에 대한 중요성이 저하되는 결과를 가져올 수도 있을 것이다.
Table 2
An Items for a Basic evaluation for Investment Priority by NEMA, 2012
Table 3
An Allocation of Detail Evaluation Item for a Basic Evaluation Items by NEMA, 2012
부가적인 평가항목은 지속성, 정책성, 계획성을 고려하는데, 지속성은 예방사업에 대한 민원발생여부, 정책성은 예방사업에 대한 예산확보 가능성 및 자치단체의 의지, 계획성은 예방사업에 대한 기본계획의 존재여부를 기준으로 한다. 배점은 Table 5와 같이, 각각 1과 0으로 나누어 1에 해당하는 경우 0에 해당하는 경우보다 우선적으로 실시되는데, 만약 비교검토대상사업이 모두 1일 경우에는 기본적인 평가항목의 순위가 유지된다.
Table 4
Standard of Evaluation Method & Allocation/Additional Evaluation Items by NEMA, 2012
Table 5
A Case Study with a Investment Priority in Comprehensive Plan for Storm & Flood Damage Reduction by NEMA
2.3 미국의 기준에 대한 국내사업 적용
미국 연방재난관리청에서 제시한 자연재해의 예방사업을 위한 평가기준 및 예방사업투자 시 고려하는 기준과 국내에서 수행하고 있는 예방사업의 하나인 풍수해저감 종합계획의 투자우선순위 선정 세부지침을 비교검토해보면 현재 국내에서 사용되는 지침의 효과적인 활용에 있어서 개선사항이 있음을 알 수 있다.
미국의 7가지 예방사업평가기준에서 Social부분은 기본적인 평가항목의 시민불편도와 부가적 평가항목의 지속성과 연관된다. 이와 같은 방법으로 연관성을 비교하면 Administrative와 Political은 정책성, Economic은 비용편익, 피해액, 피해면적 과 부합하여 살펴볼 수 있다.
그러나 Environmental(토양 및 수자원에 미치는 영향, 동식물종에 위협이 되는 영향, 위험물질 및 폐기물 처리장에 미치는 영향, 환경목표와의 일관성, 연방법과의 일관성)에 관한 기준이 국내에는 없다. 또한 Technical(기술적인 특성, 장기간해결책, 이차피해 발생여부)은 재해발생위험도의 등급에 포함하여 고려될 여지는 있으나, 직접적인 평가의 배점에는 없다.
미국에서 투자순위 선정에 고려되는 4가지 사항 중에서 재난발생 이후의 경감정도는 재해발생위험도와 연관이 되지만, 사업실행의 용이성, 사업으로 인한 다방면의 효과창출, 사업소요기간의 사항은 국내의 투자우선순위 결정에 포함되어 있지 않다.
이와 같은 비교검토로부터 발생 가능한 문제는 다음과 같다. 첫째로 기술적인 특성과 장기적인 해결책과 같은 사업의 소요기간을 고려하지 않을 경우 적은 비용으로 빠른 시간 내에 예방사업을 완료하면서 인명피해 및 시민불편도 등을 저감시킬 수 있는 사업이 투자의 후순위로 선정되는 결과를 가져올 수 있다. 둘째로 실행의 용이성은 역시 사업의 소요기간과 맞물려 장기간 기술적으로 어렵거나 대규모 재원이 투입되는 경우보다 예방사업효과 즉 비용편익이 높을 경우가 많다. 마지막으로 다방면의 효과 창출은 적은비용으로 짧은 소요기간에 예방사업이 완료되어 인명 및 재산피해와 시민의 불편을 저감시킨다면 비용편익과 예방사업에 대한 시민홍보 등 사업 이외의 효과를 나타낼 수 있다.
여기에 국내의 경우 사업의 효과분석에서 가장 많이 사용되는 비용편익의 배점이 상대적으로 낮아 자칫 경제적인 효과가 간과될 소지가 크므로 이에 대한 배점의 상향조정이 필요할 것으로 판단된다. 물론 비용편익분석을 위한 자료의 신뢰성 등을 높이기 위한 조치와 노력이 함께 수반되어야 하며, 최근 경제지표 등 전산화된 자료 및 자연재해복구비 산정지침 등의 활용도 필요할 것이다.
풍수해저감 종합계획에는 풍수해보험, 교육 등 비구조적인 계획과 구조물 및 시설확충 등 구조적인 계획으로 분류하고 10개년의 계획을 전반 5개년 후반 5개년으로 나누어 전반 5개년을 시행한 후 평가 및 검토를 통해 후반 5개년을 시행하는 과정을 수립한다. 여기서 논하고자 하는 분야는 하천재해, 내수재해, 사면재해, 토사재해, 기타재해(저수지 안전 등)로 구분하여 대책을 제시하는 구조적인 계획이다. Table 5에는 경기도 용인시와 경상북도 달성군의 풍수해저감 종합계획 수립 결과에 대한 일부 내용을 발췌하여 비교 검토하였다. 풍수해저감 종합계획 세부지침에 의한 투자우선순위 배점에 의하면 피해면적과 피해액 등 하천재해와 내수재해가 투자우선순위로 치우치는 경향을 보이게 된다. 그러나 사업완료기간, 사업비, 인명피해 가능성, 시각적인 효과(홍보) 등 다방면의 창출효과를 고려하고 배점을 상향시킨다면 사면재해와 토사재해 또는 저수지붕괴와 같은 기타재해의 사업우선순위가 바뀌게 될 개연성이 높아진다. 2012년 국립방재연구원의 허 등의 연구논문 ‘붕괴위험지구 투자우선순위 결정 개선방안’에 의하면 비용편익분석을 실시한 11개 붕괴위험지구에 대한 정량적 효과분석으로 효과성이 있음을 나타낸 것과 같이 비용편익의 배점에 따라 투자우선순위의 변화가 발생할 수 있을 것으로 사료된다. 또한 정책성과 지속성으로 추진가능성을 고려하고 여기에 계획성을 추가하여 고려하는 방식으로 순위의 조정이 가능할 것이다. 마지막으로 자치단체의 예산과도 관련이 있는 부분은 대부분의 하천 및 내수재해는 국가와 자치단체가 50 : 50으로 사업비의 분담이 되는 반면, 사면 및 토사재해는 거의 대부분이 자치단체 예산과 재정으로 수행하게 된다. 이에 재정상태가 열악한 자치단체의 경우 실제 크지 않은 사업비와 짧은 사업완성기간에도 불구하고 상기의 사업을 지속성, 정책성 및 계획성에 의해 후순위로 미루게 될 수도 있다는 것이다. 이에 대부분 열악한 자치단체의 재정 상태를 고려하여 급경사지 사면 및 사방댐으로 대표되는 토사재해에 대한 예방사업에 국가의 보조금 지급도 고려할 필요가 있다.
3. 결론 및 제언
미국 연방재난관리청의 자연재해 예방사업을 위한 투자우선순위선정 7가지 기준과 4가지 고려사항 및 국내 풍수해저감 종합계획 세부관리지침의 투자우선순위선정에 활용되는 6가지 기본평가항목 및 3가지 부가적 평가항목을 비교검토 하였다. 결과적으로 국내의 관리지침에 의한 투자우선순위에 있어 다음과 같은 개선방안을 제시하였다.
첫째, 비용편익분석의 배점을 상향조정할 필요성이 있으며, 이를 위해서는 활용자료의 신뢰성을 높이는 조치와 노력이 함께 수반되어야 할 것이다.
둘째, 예방사업 실행의 용이성, 사업완료를 위한 소요기간, 상대적으로 적은 사업비/홍보효과 등 다양한 효과를 고려하여 투자우선순위에 반영하는 것이 필요하다.
셋째, 풍수해저감 종합계획에서 하천재해/내수재해/사면재해/토사재해에 대한 두 개 시군의 수립결과를 실무사례로 검토한 결과 현재의 투자우선순위 관리지침으로 대부분의 사업이 하천 및 내수재해 우선으로 치우치게 되는데, 상기의 두번째에서 제시한 사항을 고려할 경우 상대적으로 적은 사업비로 짧은 소요시간 내에 완료되는 예방사업으로 가시적인 홍보효과 등 다양한 효과를 보이도록 함이 필요하다.
넷째, 예방사업에 있어서 자치단체의 열악한 재정 상태를 고려하여 세번째와 같은 사면 및 토사재해에 대한 국고보조로 비록 기본적인 평가항목에서 뒤처지는 재해라 할지라도 다양한 효과가 있는 경우에 한해서 부가적인 평가를 활용하여 순위를 높이는 방안이 필요하다.
다섯째, 향후 미국이외의 EU등에서 적용하는 기준 등 다양한 자료와 연구를 통해 국내의 지역특성을 고려한 실질적인 투자우선순위 배점 등의 기준개선방안이 필요하다.
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