지방자치단체 안전관리계획의 개선방안 연구 - 미국 재난운영계획과 비교를 중심으로 -
A Study on the Improvement of Local Government Safety ManagementPlan - Focusing on Comparison of Emergency Operations Plan by USA –
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Abstract
재난 등 긴급한 상황에 있어 효율적인 대처는 예방단계부터 대응, 복구까지 단계별로 적절한 계획이 반드시 필요하다. 이러한 계획은 실효성을 가지고 시기적절한 수행을 위해 지속적인 훈련과 교육이 이루어져야 하고 그 결과를 통해 관리해야만 한다. 우리나라의 재난 관리계획은 국가에서 수립하는 국가안전관리기본계획과 지방에서 수립하는 시·도 및 시·군·구의 안전관리계획이 있으며, 지방 안전관리계획은 1년마다 한번 씩 수립되어 시행되고 있다. 본 연구는 지방정부의 재난 및 안전관리대책에 대한 수립과정과 2015년의 작성지침에 대한 주요내용을 정리한 것으로 본 연구의 주요관점은 첫째로 미국의 재난운영계획 작성절차의 소개와 우리나라 안전관리계획 작성절차와의 비교이고, 둘째는 2015년 시도 안전관리계획과 2015년 시군구 안전관리계획을 상호비교이며 셋째는 미국과 우리나라의 안전계획의 시사점을 통한 우리나라의 지방정부의 안전관리계획 개선방안 모색의 제시이다.
Trans Abstract
It is critical to develop and maintain appropriate plans for all stages of disaster management in order to respond effectively and efficientlyduring the emergency situation. The plans need to secure the continuous training and exercise for timely operations of emergencysituation. There are three levels of Safety Control Plans including the Master Plans for National Safety Control, Si·Do SafetyControl Plans and Si·Gun·Gu Safety Control Plans in Korea. This study analyzed the Safety Plans’ developing process and 2015Safety Control Plan guideline. The study includes three main contents that focus on emergency operations and safety management: (1)making process of Emergency Operations Plan(EOP) in USA; (2) comparing EOP of Colorado State and Si·Do Safety ManagementPlan and Si·Gun·Gu Safety Management Plan written which was updated in 2015; and (3) drawing implications and suggesting a wayof improvement plans.
1. 서론
산업화와 과학기술의 발전, 그리고 도시화 현상에 따라 종래의 자연재난에 의한 피해뿐만 아니라 사회재난에 따른 피해가 급속히 증가하고 있다. 또한, 최근의 물질문명의 발전과 함께 인적요인에 의한 대형사고의 발생 확률이 증가 되면서, 테러 및 전쟁, 전염병에 이르기까지 재난이 확대되고 있다. 재난의 위험을 다스리는 방법인 재난관리는 “재난에 대비하여 피해를 최소화하기 위하여 재난의 경감, 대비계획, 긴급대응, 복구에 관한 정책의 개발과 집행과정”을 총칭하는 것이다. 즉 사전에 재난을 예방하고 재난에 대비하며, 재난발생 후 그로 인한 인적·물적 피해를 최소화하고 본래의 상태로 회복하기 위한 모든 측면을 포함하는 총체적 용어로 재난의 잠재적 원인(위협 및 위험요소)과 재난의 진행 그리고 재난으로 인한 결과(피해)를 관리하는 것을 의미하는 것이다.
재난관리의 목표는 여러 가지 위험요소를 사전에 파악하여 재난이 일어날 확률을 최소화하는 예방적인 정책과 활동을 평가, 선정 및 이행하는 일련의 과정이다. 더불어 위협 및 위험요소를 최소화하거나 경감시키기 위해 취할 여러 행동을 평가하고 적절한 대응책을 선정하며 그리고 재난저감에 대한노력을 극대화하기 위해 통합된 형태로 구현하는 과정을 그 목표라고 할 수 있다. 과거에는 재난을 막고자 하는 방지에 초점을 두었다. 그러나 현대에 와서는 인위적인 요소를 포함하여 수많은 위협 및 위험요소들이 생겨남에 따라 원천적으로 재난을 막기보다는 재난발생으로 인한 피해를 최소화하고 신속한 회복에 초점을 맞추고 있다.
그러나, 개인이나 민간 조직이 대규모 재난발생과 같은 위기상황에 적절히 대처하는 것을 기대하기란 어렵다. 따라서 대부분의 사람들은 자연스럽게 재난관리를 정부의 몫으로 돌리게 되고, 재난관리시 국가의 행정력이 동반되는 것은 당연한 일이다. 주요 재난에 대한 대응은 대부분 정부의 몫이지만 정부만으로 재난에 대응하기에는 많은 어려움이 발생하기 마련이다. 재난상황을 관리하는 정부의 관료체계와 재난지역의 위험을 다루는 위기관리체계에는 상당부분의 틈새가 존재할 수밖에 없다. 하지만 이 틈새는 정부의 재난관리능력에 따라 차이가 나며 효과적인 재난관리와 적절한 대응을 통해 틈새를 줄일 수도 있지만, 반대로 사태를 악화시키는 재앙을 몰고 올 수도 있을 것이다(Schneider, 1992).
본 연구는 우리나라의 지방정부의 재난관리계획에 대한 전반적인 현황을 파악하고 2015년을 기준으로 작성된 지방자치단체의 안전관리계획 및 미국의 재난운영계획을 비교하여 우리나라 지방자치단체 안전관리계획의 개선방안을 모색하는데 그 목적이 있다.
2. 지방자치단체 안전관리계획과 미국 EOP의 이해
2.1 지방자치단체 안전관리계획
2.1.1 지방정부의 안전관리
재난관리는 기본적으로 지방자치단체의 구체적인 조치를 동반한다. 지방정부에서 조치가 이루어지지 않으면 실효성이 없는 계획이 될 것이다. 1995년 FEMA의 국가재해저감전략에서도 모든 재해저감 조치는 지방자치단체의 협조가 동반되어야 함을 강조하고 있다. 이러한 과정에서 정부 간 협력체계가 매우 중요하게 작용한다. 수평적 협력체계 뿐만 아니라 수직적 협력체계 역시 중요한 요소이다. 미국의 Amold 시의 경우도 위험지역에 대한 매입정책이 주정부 및 연방정부의 재정적 지원을 통해 가능했다는 분석이 있다(Burby, 1998). Burby(1998)는 재난관리에서 지방정부의 적극적인 개입을 주장하면서 다음의 5가지 측면에서 재난관리가 이루어져야 함을 강조하고 있다.
첫째, 재난관리에 대한 지역 주민의 합의를 이끌어내는 능력으로 적절한 계획을 수립해야 한다. 지방정부는 지역 주민을 대상으로 위험지역에 대한 교육, 설득, 협상, 참여를 통해서 재난관리에 있어 협조를 구해야 한다. 그리고 지역의 재난관리에 대한 비전을 제공할 수 있어야 한다. 둘째, 지역의 안전 및 지역발전을 위한 바람직한 공간구성을 위한 개발행위를 규제할 수 있는 계획을 가져야 한다. 용도지역제, 택지분할규제, 건축법, 위생법, 설계기준, 습지 및 홍수터 규제 등과 같은 토지이용규제 기법을 재난관리에 활용할 것을 권고한다. 셋째, 지방정부의 효과적인 재난관리를 위해서는 위험지역 내에 도시기반시설 공급을 제한하거나 지역의 성장과 연동하여 기반시설이 공급될 수 있도록 지방정부 행·재정적 자립도를 갖추고 있어야 한다. 넷째, 지방정부는 재해저감 및 안전한 도시기반시설을 공급하기 위해 기본적으로 세금부과 항목을 가지고 있어야 한다. 그리고 재난에 대한 위험지역에 대한 세금부과 비율을 높인다던지 위험지역의 토지이용 행위를 나지나 농지로 변경할 경우 세금을 낮게 부과하는 등의 융통성 있는 정책이 동반되어야 한다. 다섯째, 재난관리를 위험지역관리로 구분되는 사유지에 대한 통제력을 가져야 한다.
Kwon(2003)는 우리나라 지방정부의 재난관리체계를 법률적, 조직적, 인력적, 재정적 측면으로 나누어 파악하면서 시스템의 실태와 문제점을 분석하였는데 Burby의 계획에 대한 역량을 법률적 측면과 조직적 측면으로 연결될 수 있으며, 지출능력, 세금 부과능력, 매입능력은 조직적 및 재정적 측면과 연관지어 설명하였다. 하지만 적용가능성 측면에서 볼 때 제한적인 권한만 가지고 있는 우리나라의 경우 신중하게 검토될 필요가 있을 것이라고 밝혔다. 반면, Matthews(2005)는 지방정부가 재난을 관리하기 위한 모든 자원을 확보하는데 어려움을 지적하면서 효과적인 협력체계 및 네트워크를 가져야함을 강조하였다. 재난대응 조직에 대해서도 대규모 조직과 소규모 조직의 역할분담을 통해 효과적으로 정보를 공유해야 하고, 특히 재난관리에 있어서 중앙정부, 상·하급 자치단체, 공식·비공식 기관 등이 서로의 경험과 정보공유를 통해 협력체계를 구축할 것을 권고하였다.
이러한 의미에서 지방정부에서 재난관리를 위해 수립하는 안전관리계획은 지방정부의 재난관리시스템에 있어 기본적인 역할을 수행하게 된다. 예측하지 못한 대규모 재난발생의 경우 지방정부가 스스로 적절하게 대처하기 힘들 때는 중앙정부가 신속하게 개입하는 것이 효과적일 수 있지만 통상적인 재난상황의 경우 지방정부가 재난관리의 주체가 되어야 한다. 효과적인 재난관리는 중앙정부와 지방정부의 긴밀한 협력체계와 역할분담을 통해 이루어지지만 재난대응에 있어서는 보다 신속함을 요하기 때문에 지방자치단체의 역할이 중요하게 된다(Choi and Ryu, 2006).
2.1.2 지방자치단체 안전관리계획의 작성
안전관리계획은 재난 및 안전관리기본법 제22조~제25조에 의거하여 수립해야하는 법정계획이다. 시·군·구 안전관리계획은 국가안전관리기본계획과 시·도 안전관리계획의 틀 속에서 수립되는 하위계획이고 국가안전관리기본계획은 국가재난관리의 장기적인 마스터플랜으로서 재난 및 안전관리를 위한 기본방향과 매년 관련 부처가 추진할 안전관리집행계획 등을 포함하여 5년마다 수립하는 국가단위의 계획이다. 중앙 및 지방정부의 안전관리계획의 수립절차는 다음 Fig. 1과 같이 작성을 위한 지침을 통해 계획을 수립·작성하고 위원회를 통해 심의·확정 시달되는 형태로 유사하다.
Establishing Process of Safety Management at Central and Local Government Level
2015년 시·도 안전관리계획 수립지침(Ministry of Public Safety and Security, 2015)에서는 17개 시·도지사에 대해 자연재난, 사회재난, 안전관리분야의 3분야에 대한 재난관리의 단계별 대책을 수립하도록 규정하고 있다. 또한, 재난대응업무별 상호협력계획과 재정투자계획 등도 재난발생시 13개 재난대응활동계획과 함께 작성토록 하고 있다. 주요 내용으로는 지역별 특성을 반영한 안전관리계획의 수립을 위해 체계적으로 지역의 안전진단과 여건분석을 통해 지역의 특성에 맞는 대책을 마련하는 여건 및 전망, 목표, 추진방향 등이 포함된 총칙(총괄) 부분 외에 기존과 큰 차이가 없는 수립내용인 재난 및 안전관리대책, 재난대응 업무별 상호협력계획, 재정투자계획 및 행정사항에 대한 사항으로 구성하고 있다. 그 절차는 관련부서와 민간전문가 등과 함께 13개 협업기능에 대한워크숍, 민간전문가 및 NGO의 의견 수렴 등 토론·협업 방식을 권장하고 있다.
2015년의 수립지침에서 주목할 만한 사항은 여건 및 전망을 통한 지방자치단체에 대한 위험특성 즉 자연재난, 사회재난, 안전사고 등에 따른 위험여부를 분석하거나 취약요소를 진단하는 내용을 반드시 포함토록 하고 있다는 점이다. 여건 및 전망에 대해 상세한 내용을 살펴보면 첫째, 국회·지방의회 및 언론보도 지적사항 등에 대한 개선하도록 하고 있다. 둘째, 민간의 의견수렴 등을 통한 지역의 안전 수요를 반영하고, 셋째, 국민안전처에서 제공하는 2014년 지역별 안전지수 관련자료 등의 활용과 넷째, 사고사례의 재난관리 단계별 분석과 분야별 취약요소의 점검결과 및 기타 연구용역 등의 자료를 활용을 권장하고 있다.
여건 및 전망의 상세내용 중 첫 번째 사항인 의회 및 언론 지적사항을 제외하고는 장기간에 걸친 지역의 모니터링과 연구자료를 통한 분석이 필요한 사항이기 때문에 기존에 충분한 자료 및 결과가 전무하다는 가정하에 수립지침 하달 후 2달 내에 추진해야 하는 안전관리계획의 추진일정을 감안하면 물리적인 시간상 모든 사항을 고려하기에는 무리가 있는 실정이다.
시·도 안전관리계획 수립된 주요 내용은 지방자치단체의 특성을 반영하지 못하며, 연도별 수립된 계획이 변함이 없고 담당자의 연락처 정도만 수정하고 있는 실정이다. 특히, 시·도 및 시·군·구의 재난관리 부서의 조직 변화와 순환보직제에 따른 잦은 이동으로 인해 안전관리계획 수립뿐만 아니라 재난관리 업무 수행에 어려움이 있다. 또한 안전관리계획의 내용자체가 복잡하고, 내용이 매우 어려우며, 실질적으로 재난관리 업무를 수행하는데 필요한 실무적인 내용과는 상이하게 수립되고 있어 현행 시·도 및 시·군·구 안전관리계획은 적절한 의사결정 및 판단을 수행하는데 한계가 있으며, 내용이 상당히 포괄적이고, 재난 유형과 재난관리 단계별로 구별되어있어 실제 재난관리 업무를 수행하기에는 힘든 실정이다(Jung, 2008: 5).
2.2 미국 긴급운영계획(EOP)의 이해
미국에서는 재난에 대한 초동 대응기관을 카운티(Counties)·시(Cities) 등 지방정부(Local Government)로 정하며, 주정부(State)는 지방정부에 대한 지원·조정 등의 업무를 수행하도록 하고 있다. 주정부와 지방정부에는 일반적으로 재난을 총괄하는 위기관리국(EMA, Emergency Management Agency)을 두고 있으며, 위기관리국은 경찰국, 소방국, 교통국, 연방정부(DHS 및 FEMA) 등 관련기관과 유기적으로 협조하면서 활동을 수행한다.
미국의 지방정부는 EOP를 작성하고 유지하여야 하는 책임이 있으며, 위기관리조직은 다양하게 운영되고 있다. 또한 지방정부는 재난발생시 현장지휘체계(ICS, Incident Commend System)가 설치되어 제일선에서 구조·구난활동을 수행하고, 경찰국, 소방국 등 관계기관과 협조체계를 구축한다.
2.2.1 주정부 및 지방정부의 EOP
미국의 주정부 및 지방정부는 관할행정구역의 위험요소들을 파악하여 규정하고 재난역량 목표를 설정하여 관리하고 있다. 재난역량 목표를 달성하기 위해 계획, 조직·장비, 숙련, 훈련, 평가·개선의 환류체계를 활용하고 있으며, 주정부의 재난대비리포트(SPR, State Preparedness Report)에서도 각 환류체계의 항목별 척도를 통해 관리하고 있다. EOP는 재난역량 목표 달성을 위한 환류체계 요소 중 첫 번째에 해당하는 것으로 재난대비 활동에 대한 전반적인 사항을 명시하도록 하고 있다.
EOP는 CPG(Civil Preparedness Guide) 1-8과 SLG(State and Local Guide) 101을 바탕으로 1990년대부터 관할행정구역을 중심으로 개발되었으나 2009년부터 포괄적인 재난대비가이드(CPG, Comprehensive Preparedness Guide) 101로 대체되어 현재는 CPG 101를 토대로 작성되고 있다.
EOP의 수립은 전략, 운영, 전술계획의 3단계로 구성되며, 구성방법은 시나리오와 재난관리기능, 재난대비역량의 3가지 형태 중 독립적인 하나의 방법을 사용하거나 통합된 형식으로 구성한다. 또한, 연방 및 주정부에서 지방정부의 지원계획을 수립하기 위한 수직적 통합체계와 관할행정구역의 기관, 부서 간의 표준운영절차(SOP, Standard Operating Procedure)및 표준운영가이드라인(SOG, Standard Operating Guide)의 수립과 인근 관할행정구역과의 지원계획 수립시의 수평상의통합체계를 가질 수 있도록 계획한다.
일반적으로 EOP는 ①기본계획(Basic Plan), ②기능부록(Functional Annexes), ③위험유형별 부록(Hazard, Threat, or Incident Specific Annexes)으로 구성된다.
기본계획에서는 지역 및 상황에 따라 차이는 있으나 전체적인 개요를 나타내며, 재난대비의 목적과 범위, 조직구성 및 책임부여, 정보의 수집·분석 및 전파, 행정·재정·자원관리, 계획관리 등을 간략히 설명하고 있다. 기능부록은 지휘·명령, 재난정보통신 등 전달체계, 피해평가(Damage Assessment)와 같은 세분화된 대응 및 복구활동을 대상으로 수립되어 있다. 위험유형별 부록은 특정위험에 대해서 관리하는 대비 및 대응활동의 전략을 기술하고 있다.
2.2.2 EOP의 수립 절차
EOP는 CPG 101을 통해 연방을 포함한 주정부 및 지방정부, 공공기관, 비정부기관 심지어 민간단위에서도 효율적인 사용이 가능하도록 수립절차를 간단히 안내하고 있다. 이렇게 간단한 수립절차는 필요에 따라 축소하거나 생략이 가능하며 관할행정구역의 특성을 반영하여 작성토록 하고 있다.
통상적으로 EOP의 수립절차는 6단계로 구분되며, 절차의 세부구성은 Fig. 2와 같다.
EOP Establishing Process
Source : FEMA(2010), Developing and Maintaining Emergency Operations Plans, pp.4-1
EOP의 수립 1단계는 계획을 작성할 팀을 구성하는 것이다. 계획을 작성하는 팀은 핵심 계획팀과 계획수립에 참여할 민간단체로 구성된다. 핵심 계획팀은 관할행정구역 내의 관련기관과 부서를 적극 활용하여 민간단체에 대한 위험요소의 파악과 역량을 확인을 통해 계획수립에 포함시키는 역할을 수행한다. 민간단체에서는 계획수립 참여활동을 통해 정부와의 신뢰관계를 유지하고 중요한 사항의 결정시 소속단체의 입장을 주장할 수 있게 된다.
2단계는 효율적인 위험관리를 위한 관할행정구역 내 위험요소를 파악하는 것이다. 즉, 계획수립에 있어 필요한 위해, 위협, 위험요소에 대한 정보를 수집하는 단계이다. 관할행정구역 내 현황, 과거이력, 위협에 대한 평가, 재난저감계획 등을 지역의 기관들의 자료를 포함하여 수집하고 조사한다. 수집·조사된 자료를 바탕으로 확률적 빈도, 발생가능성, 크기, 강도, 경고가능 시간, 사고위치, 잠재영향범위, 확산속도, 영향기관, 단계적 영향에 대한 사항을 매트릭스를 기반으로 가시화 시킨다. 또한, EOP작성을 위한 재난유형의 우선순위를 결정하기 위해 발생빈도와 수반되는 결과를 고려하여 수학적으로 정성화(예, high, medium, low) 및 지표화(예, 1~3, 1~5, 1~10) 시킨다. 여기서는 발생빈도보다는 수반되는 결과에 가중치를 두는 편이다.
3단계는 목표의 결정과 내역의 작성이다. 위험분석 데이터를 바탕으로 관할행정구역에서 발생할 수 있는 현실적인 시나리오 구성한다. 시나리오 상에서 법, 규칙, 관리 지침, 물리적 특성에 따라 공공보호, 수색구조 등 재난대응에 있어 반드시 해야 할 사항(must do)과 해서는 안되는 사항(must not do)을 구분 짓는다. 법·제도적인 제약사항을 기반으로 EOP의 목적과 우선순위를 달성하기 위해 명확하고 세밀하게 목표를 결정하고 내역을 작성한다. 일반적으로 목표는 보편적이고 넓은 범위에서 문제점을 직시할 수 있도록 작성하고, 내역은 면밀하고 정확히 대응행동을 취할 수 있도록 구성한다.
이전 단계까지는 EOP 작성을 준비하는 단계이었다면, 4단계는 실제로 EOP를 작성하는 단계이다. 대응을 위한 분석 및 개발단계로 Timeline을 구성하고, 세부적인 시나리오의 설정과 의사결정 시점 표현 및 대응임무 하달(6하 원칙), 대응방침의 선택 등을 보통 여러 관계자들이 모임 핵심회의에서 StickyNote1) (Fig. 3)로 수립한다.
Sticky Note
Source : FEMA(2010), Developing and Maintaining Emergency Operations Plans, pp.4-13
여기서, 중요한 사항은 위험요소의 특성을 파악하여 현재의 관할행정구역의 대응능력을 대입하고 영향지역에서 발생할 수 있는 가정사항에 대한 분석을 실시하는 것이다. 분석결과에 따라 여러 가지 대응방침을 결정하고 상황에 대입시켜 비교한 후 피해 및 영향을 최소화 할 수 있는 대응방침을 각 상황별로 채택하게 된다. 또한, 대응방침에 따른 역량의 추정과 공급 가능한 자원을 확인하고 중대한 의사결정을 지원하기 위한 정보들의 리스트를 작성한다.
EOP 수립절차의 5단계는 4단계의 결과를 수록하고 검토하고 승인·반포 하는 것이다. 전술한바와 같이 EOP의 일반적인 구성과 같이 ①기본계획, ②기능부록, ③위험유형별 부록을 결정하고 필요한 표와 그림, 그래프를 작성한다. 작성된 계획은 연방과 주 및 관련기관의 기준과 비교하여 유사성을 검토하고, 계획이 실행가능하고 적절한 계획이 수립되었는지 타당성, 실행가능성, 수용성, 완성도, 유연성 등을 판단한다. 계획의 유효성이 확인되면 법·조례에 따라 승인 및 반포하고 웹사이트 등을 통해 대중에게 배포한다.
EOP 수립의 마지막 단계인 6단계는 이행 및 유지의 단계이다. 계획 수립 후 개인별 임무수행을 위한 지식, 기술, 역량 숙련 과정의 이행시키는 과정이다. 계획의 효율적인 평가는 숙련, 훈련, 실제 상황에 부합시키는게 최선이므로 훈련에 있어 계획의 목적, 내역, 결정사항, 행동, 시기적절성 등 성공적인 대응을 위해 필수적으로 포함시키도록 하고 있다.
차후 개정 및 수정에 있어 계획의 훈련을 통해 확보된 역량정보는 다시 EOP수립 2단계(상황판단)에 적용시켜 “Living Plan”의 개념으로 환류체계 구축할 수 있도록 하고 이러한 검토는 연중 실시를 권장하고 있으며, 개정은 2년 이내 반드시 실시하도록 규정하고 있다. 추가적으로 중요한 사건이나 자원요소의 변동, 계획 수립 지침의 변경 및 위험요소의 변화 등 있을시 업데이트 실시하게 된다.
3. 지방자치단체 안전관리계획의 개선방안
우리나라의 안전관리계획은 전 세계에서 유래를 찾아보기 힘들게 재난과 안전을 종합적으로 관리하기 위한 계획이라는 특징을 가지고 있다. 그리고 안전관리계획 내 재난 및 안전관리대책 부분에서는 대응조직체계 및 역할과 임무에 대한 내용을 다루고 있어 위기관리 매뉴얼과 같은 성격도 포함되어있다. 따라서, 성격 및 특징이 다른 우리나라 안전관리계획과 미국의 EOP와의 직접적인 비교는 힘들겠지만 재난, 사고, 위기, 안전 등의 관리에 대한 계획을 수립하는 측면과 계획 수립과정에서 나타나는 특성에 대한 비교를 통한 문제점 도출은 의미가 있을 것이다.
본 연구에서는 우리나라 안전관리계획의 개선방안을 모색하기 위하여 1단계로 미국의 EOP 작성지침 CPG101과 우리나라 지방자치단체 안전관리계획의 작성지침을 비교하였다. 2단계에서는 미국과 우리나라의 지침에 따라 작성된 2015년 Colorado 주와 2015년에 작성된 우리나라 시·도 안전관리계획 2건(이하 A시, B시로 명명) 및 시·군·구 안전관리계획 1건(이하 C시로 명명)을 수집하여 목적, 목표, 여건 및 전망, 지원사항과 유형별 관리 부분으로 나누어 세부적인 작성내용을 비교하였다. 3단계로 1단계와 2단계의 결과를 통해 지방자치단체 안전관리계획의 개선방안을 모색하였다. 위의 과정은 다음 Fig. 4와 같이 도식화 할 수 있다.
Process for Improvement of Establishing Safety Management Plan in Local Government
3.1 EOP와 안전관리계획 작성지침의 비교
미국의 EOP의 작성 및 유지를 위한 가이드를 살펴보면 총4개의 장과 부록으로 구성되어 있으며, 계획의 기본수칙을 필두로 연방, 주, 지방 정부의 계획수립 환경에 대한 관계 및 연계를 통한 이해에 대한 부분이 있으며, 계획수립의 구체적인 사항을 형태와 기능으로 구분지어 설명하고 있다. 또한, 마지막 장에서는 계획 수립의 과정을 단계별로 설명하고 있고 참고사항 및 용어정리, 요약본, 숙지에 대한 제안을 부록으로 별도로 정리하고 있다.
우리나라의 시·도 안전관리계획의 작성지침에서도 총 4개의 장과 참고사항으로 구성되어 있고 각 장에서는 개요, 주요내용, 착안사항, 추진일정 등을 수록하고 있다. 첫 번째 장의 개요에서는 수립근거, 주체, 내용, 절차를 설명하고 있으며, 총괄에 해당하는 내용과 재난 및 안전관리대책, 재난대응 업무별 상호협력계획, 재정투자계획, 행정사항 등 재난 및 안전관리를 위한 제반사항을 주요내용을 두 번째 장으로 구성하고 있다. 세 번째 장에서는 상위계획인 국가안전관리기본계획(안전혁신 마스터플랜 포함) 및 국가주요 시책(국가안전대진단)을 반영되고 지역의 현실에 부합될 수 있는 실효성 있는 대책의 수립을 위한 착안사항을 설명하고 있다. 마지막 장에서는 계획 수립의 절차를 간략히 설명하고 참고에서는 계획의 작성방법과 기능별 주요내용, 근거법의 개정내용 및 국가기반시설의 지정 현황을 담고 있다.
Table 1은 상기 서술한 내용에 대한 미국의 EOP 가이드와 우리나라 시·도 안전관리계획의 작성지침의 목차를 상호 비교한 것이다.
General Guide of EOP
미국은 계획수립의 목적 및 기초적인 이론배경을 토대로 상위 정부기관과 인근 정부단위의 계획에 대한 관련성 및 연계성에 중점을 두고 수직·수평적으로 통합계획을 수립하고자 하는 방안을 담고 있는 지침서와 같은 성격이 강하나 연방제의 특성상 강제성이 약하며 자치구역내 규정에 따라 내용이 상이하다. 따라서, 자치구역내 재정 및 인력사항이 열악한 Colorado 주의 Teller 카운티(인구 2만여 명)와 같은 소도시에서는 EOP가 5 페이지 이내로 구성되어 있는 경우도 있으며 실제 재난대응에 있어서는 계획이 무색할 만큼 취약한 사례가 다수 있다. 또한, EOP의 작성주체는 우리나라와 달리 지방정부 뿐만 아니라 범용으로 활용하도록 지정하고 있어 주 단위의 정부기관과 카운티, 학교, 교회 등 다양한 분야에서 지침을 바탕으로 작성되고 있다. 내용적 측면에서 볼 때 정량적인 분량과 상세도에서 차이를 보이고 있다.
우리나라의 경우는 명확한 작성지침을 두고 작성내용 및 고려할 사항이 수록될 수 있도록 하는 상위기관에서 하위기관으로 명령을 하달하는 계층적 성격이 강하다. 따라서, 우리나라의 모든 시·도에서 표준적인 계획의 수립이 이루어지는 장점이 있는 반면 해당지역의 재난발생 유형 및 특성이 제대로 반영되지 못하는 일률적인 계획이 될 수 밖에 없는 단점을 가지고 있었다.
미국과 우리나라 계획작성의 가장 큰 차이점은 미국은 긴급상황이라는 다소 광범위한 대상에 대한 포괄적인 계획인 반면에 우리나라는 재난과 안전관리를 분리하여 명확한 대책을 제시하도록 되어 있다.
3.2 EOP 및 안전관리계획의 작성내용 비교
Table 2는 실제 미국 Colorado 주의 2015년 EOP의 작성내용과 우리나라 A시의 2015년 시·도 안전관리계획의 작성내용을 목차위주로 비교하여 나타낸 것이다.
Comparison of Main Contents
목차상으로 볼 때는 Colorado 주의 작성내용은 기본계획, 기능부록, 재난 유형별 부록으로 나누어져 있으며, 기본계획에서는 포괄적인 계획의 제반사항을 요약하여 수록하고 있으며, 기능부록 및 유형별 부록에서 주요내용을 구성하고 있다. 반면, A시의 안전관리계획은 제반사항을 간략히 나타내고 주요내용에 해당하는 재난 및 안전관리 대책을 하나의 장으로 분류하여 수록하고 있으며, 재난관리 과정 중 재난대응에 관련한 내용 및 상호협력계획과 재정투자계획, 행정사항 등을 별도의 장으로 구성하고 있었다. 부록에서는 서울특별시의 재난관리책임기관의 안전관리업무계획을 수록하는 등 주요내용을 명확히 분류하여 설명하고 있었다.
주요내용의 구성목차에서는 미국과 우리나라의 안전관리계획이 포괄적인 내용과 세부적인 내용으로 서로 상반되는 특징을 가지고 있어 직접적인 비교가 상대적으로 어려웠다.
앞서 작성지침상의 비교에서 제기한 우리나라의 안전관리계획의 유사성을 검증하기 위해 A시 뿐만 아니라 2015년 작성된 B시, C시의 안전관리계획도 추가적으로 수집하여 우리나라의 비교대상을 확대하여 적용해 보았다(Table 3). Table 3과 같이 A시, B시, C시의 안전관리계획의 목차구성은 한·두 항목을 제외하고 동일하게 구성되어 있었다.
Comparison of Contents
3.2.1 목적
Colorado 주 EOP의 작성목적은 관할행정구역 내 지방정부, 연방 및 다른 주의 재난발생시 지원, 조정, 협업사항에 대한프레임워크의 제공과 주 차원에서 수행해야 할 역할, 책임, 활동의 지정, 현장지휘체계 및 자원의 활용, 생명구호, 재산관리 등을 통한 긴급상황 대응시 활동의 명확화, 자원봉사 및 개인, 단체의 재난대응활동계획 제공, 모든 긴급상황 및 재난 단계에 부합되는 기능적 구성에 대한 내용을 담고 있다. 반면에 A시의 안전관리계획에서는 시민의 생명·신체·재산을 보호하기 위한 재난 및 안전관리 종합대책, 자연재난·사회재난·안전관리 분야의 단계별 안전관리대책이 그 목적이고, B시의 경우국가안전관리기본계획 및 집행계획을 토대로 관할 재난관리책임기관과의 계획을 체계적으로 종합하여 지역실정에 맞는 재난안전관리체제를 구축하여 선제적 재난관리 예방 및 대비, 대응, 복구를 통한 시민의 생명과 재산 보호가 그 목적이다. C시의 경우 목적에 대한 내용은 없으며, 작성지침에서 제공하는 자연재난, 사회재난, 안전관리분야에 대한 단계별 대책과 재난대응업무별 상호협력계획, 재정투자계획 등을 수립분야로 지정하고 있다.
상기 내용과 같이 A, B, C시의 안전관리대책에서는 그 목적이 각기 성격, 목표, 수립분야의 제목으로 다르게 작성되어있었으며, 내용에서도 다소 추상적인 사항 위주로 언급되어있음을 알 수 있다.
3.2.2 목표
Colorado 주 EOP의 목표는 생명구호, 재난보호, 환경보전과 정부업무 연속성 확보이고, 이러한 목표를 달성하기 위해 11개의 세부목적을 세우고 있다(Table 4).
Comparison of Colorado with Seoul Contents
A시는 ‘함께 만드는 안전한 행복도시 A시’비전으로 ‘사람중심의 안전시스템 구축’를 목표로 수립하고 사고예방 및 재난대응 강화, 도시인프라의 안전성 확보, 생활안전관리강화, 시민·정부·해외도시와의 소통강화를 전략으로 제시하고 있다. B시의 경우 시민의 행복한 생활안전도시 구현을 비전으로2015년 안전관리 목표를 선제적·예방적 재난안전망 구축, 신속한 재난대응 역량 강화, 원전으로부터 시민안전 확보로 잡고 있다. C시에서는 선진 안전문화 정착, 안전한 시민생활환경 보장, 재해로부터 기업안전 확보, 안정적 국가기반체계 유지, 효율적인 재난관리체계 운영을 비전과 목표로 동시에 수립하고 있다.
3.2.3 상황분석(여건 및 전망)
Colorado 주의 EOP에서는 지방정부의 지원을 위한 사항을 언급하고 있으며, 관할행정구역 전반에 대한 취약성 및 위험평가 수행(총 490페이지 중 180페이지에 해당)을 바탕으로 대비계획을 수립하고 있었다. 또한 지원부록과 재난유형별 부록을 통해 부가적인 기능에 대한 상세한 내용을 기록하고 있다.
반면, 우리나라의 경우 2015년 시·도 안전관리계획 작성지침에서 언급한 여건 및 전망에 관련된 사항은 EOP의 관할행정구역의 위험평가와 유사하나 A시에서 일부 언급된 내용(총 380여 페이지 중 5페이지에 해당)을 제외하고는 반영되어 작성되지 않았고, B시는 언급된 내용이 없었다.
실제 2015년 C시에서 작성한 안전관리계획의 총칙 중 여건 및 전망에 대한 전문은 아래와 같다.
1-2. 여건 및 전망
- C시는 인구 100만이 살고 있는 지역으로 공동주택과 대규모 상업시설 등 다중이용시설이 밀집되어 있어 다양한 재난사고 예방계획 필요
- 고도화된 도시화와 더불어 신도시 주변의 농지, 공장, 창고 등이 산재해 복합적인 도시형태를 구성
- 특히 ○○종합터미널 화재사고와 ○○동 비닐하우스 용오름 피해 등 특정 재난에 대한 정책보다는 C시의 변화하는 환경에 맞는 재난관리대책과 안전관리대책이 필요
3.2.4 지원사항과 유형별 관리
Colorado EOP에서는 FEMA에서 제시하는 15개 긴급지원사항 중 해당 주에 적합한 14개 지원사항에 대해 책임기관과 지원기관을 나누어 지정하고 있으며, 부가적으로 6번 지원사항에 동물에 대한 보호조치와 8번 지원사항의 정신적 공공의료 사항을 추가하여 명기하고 있다. 16종의 유형에 대해 지원사항과 마찬가지로 Colorado 주의 25개 관련기관을 책임기관과 지원기관으로 나누어 지정하고 있으며, 각 유형별로 세부사항을 부록으로 구성하고 목적, 정책, 상황, 가정사항, 운영방식, 책임사항 등을 수록하고 있다.
재난 및 안전관리대책에서 지역의 현실과 부합할 수 있는 실효성 중심의 대책 수립을 강조하고 있지만 실제 작성된 내용은 A시 68개, B시 52개, C시 54개의 다양한 재난 및 안전관리 유형별로 예방·대비·대응·복구 활동으로 구분하여 대책을 수립하고 있어 각 유형별 내용이 상당부분 중복되어 수록되어 있었다.
3.2.5 작성내용 별 비교사항 분석
다양한 유형의 재난 및 안전관리에 대한 접근과 대비를 한다는 의미에서는 안전관리 계획 측면에서 장점을 보이지만 원자력 발전과 전혀 관련이 없는 지방자치단체에서 원전안전, 원자력 안전, 방사능 재난 등의 대책을 수립 등의 특수사례와 공연행사장 안전사고, 공연·행사장과 같은 이슈화 된 사건 중심의 대책수립은 지양해야 할 필요가 있을 것이다.
미국 주정부의 EOP와 시도 안전관리계획의 주요 구성내용 비교는 Table 5와 같다.
Comparison Colorado EOP, A, B and C · Si Safety Management Paln
3.3 안전관리계획의 개선방안
미국과 우리나라의 재난관리계획의 수립지침 및 실제로 작성된 수립내용의 주요내용과 세부내용을 비교한 결과에서 제시한 바와 같이 우리나라의 안전관리계획에서는 재난관리 기관의 임무, 책임, 권한, 기관간 역할 등에 대한 구체적인 실행력이 발휘될 수 있도록 계획의 적절성 및 연계성에 대한 충분한 검토를 통한 실제 재난관리체계에 있어 다음과 같은 개선사항들이 제고되어야 할 것이다.
첫째, 재난 발생 시 실질적으로 재난대비 매뉴얼을 통해 재난관리 업무를 수행하고 있다. 중앙행정기관과 시·도 및 시·군·구가 보유하고 있는 재난대응 매뉴얼보다 구체적인 내용인 안전관리계획은 활용도가 낮다. 따라서 구체적인 내용중심의 재난대응 매뉴얼 및 활동계획을 포괄할 수 있는 안전관리계획을 수립함으로써 실효성을 확보할 수 있을 것이다.
둘째, 안전관리계획 수립은 관할행정구역의 재난관리 부서만 작성하는 것이 아니라 관련 부서와 산하기관이 작성한 안전관리계획이 포괄된 계획으로 구성되어야 하므로 수립된 계획 내용의 연계성을 고려하여야 한다. 따라서, 안전관리계획수립 시, 계획 수립과 관련된 협의회 구성 및 전문가 활용을 통해 관할행정구역의 특성이 제대로 반영되도록 체계적으로 진행되어야 할 것이다.
셋째, 관할행정구역에서 발생하고 있는 재난 및 안전사고에 대한 피해유형, 발생빈도, 영향범위 등을 파악하고 해결방안을 제시할 수 있는 현실적인 재난관리 정책이 수립되도록 여건 및 전망의 분석이 제대로 시행되어야 할 것이다.
넷째, 재난 및 안전사고에 대한 현재 수준의 역량을 평가하고 향후 이루고자 하는 목표 설정을 통해 매년 수립되는 안전관리계획의 중복된 작성에서 벗어나 예산집행, 훈련, 경감사업 등의 효과 검증 및 환류가 포함된 체계를 이루어져야 할 것이다.
4. 결론
현대사회는 기후변화와 대형재난, 안전관련 사건 발생의 연쇄적 충격과 급격한 도심의 확대 및 개발로 인한 취약성 증대, 사회발전과 가치관의 변화 등으로 인해 생활 속에 만연한 위험이 존재하기 때문에 각종 위협 및 위해요소 자체에 대한 근본적인 경감과 사회변화에 대한 대책의 마련이 필요하다. 이러한 의미에서 대책마련의 시작이라 할 수 있는 안전관리계획은 관할행정구역 내에서 안전관련 최상위 계획으로서 제도, 의식 및 형태, 인프라 등이 융합된 모든 측면을 포괄하는 총체적인 계획이어야 한다.
따라서, 지방자치단체의 재난관리 역량강화 및 지속가능한 대응체계를 위한 전문성과 실효성 있는 재난관리 계획의 수립이 필요하다. 지역 전반의 내용이 포함될 수 있도록 포괄적인 범위에서 협력적 네트워크의 구축을 통한 인적·물적 자원동원 체계 확립이 요구된다. 관할행정구역의 모든 위험정보를 수집하고 적절한 여건 및 전망 분석을 통한 시급사항을 해소할 수 있는 현실적인 계획의 수립에 힘을 쓰고, 현 단계에서 직면한 재난관리 역량수준을 진단하여 안전예산 확보를 위한 근거를 마련하고 재난관리 역량강화에 노력을 쏟아야 할 것이다.
References
Notes
Sticky Note: 재난 진행의 세부적인 시나리오 설정과 의사결정 시점의 표현, 대응임무 등 여러 가지 사항을 큰 현황판에 자유스럽게 땠다 붙일 수 있는 메모장