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J. Korean Soc. Hazard Mitig. > Volume 16(5); 2016 > Article
재난상황에서의 대피시설 운영 개선 방안 연구

Abstract

The occurrence frequency and intensity of natural disasters are increasing and it is important to prepare direct and indirect countermeasures against them. Evacuation facilities are the places which should be operated fastest and most safely when the natural disaster occurs but they are not equipped with standardized criteria in the aspects of selection and operation causing many difficulties in operation and management. In this research, to prepare the ways of improving the operation of our country’s evacuation facilities, ① the current conditions of selection and management of overseas evacuation facilities were investigated and noteworthy matters were derived, ② by conducting interviews and on-site survey on the residents of the regions where actual damages occurred, the things that should be improved were derived, and ③ through the analysis of the article data that are registered on Korea Press Foundation for the recent 5 years (2009~2014) and of the research data related to evacuation, the problems with the evacuation systems of our country were grasped. The results of this research are expected to be utilized for the improvement of current conditions of selection and management of the evacuation facilities.

요지

자연재해의 발생빈도와 강도는 증가하고 있으며 이에 대한 직·간접적인 대책을 마련하는 것은 중요하다. 대피시설은 자연재해 발생 시 가장 신속하고 안전하게 운영되어야 하는 장소이나 선정·관리의 측면에서 표준화된 기준을 갖추지 못하고 있어 운영 및 관리에 어려움이 발생하고 있다. 본 연구에서는 우리나라 대피시설 운영 개선 방안을 마련하기 위해 ① 국외의 대피시설 선정·관리현황을 조사 하고 착안사항을 도출하였으며, ② 실제 피해가 발생했던 지역주민에 대한 면담 및 현장조사를 실시하여 개선사항을 도출하고 ③ 최근 5년간(2009 년~2014년) 한국언론재단에 등록된 기사자료와 대피관련 연구자료의 분석을 통해 국내 대피체계에 대한 문제점을 파악하였다. 본 연구결과는 대피시설 선정 및 관리현황을 개선하는데 활용할 수 있을 것으로 기대된다.

1. 서론

재난대응에 있어 기본은 재난을 회피하는 것, 즉 안전한 곳으로 대피하는 것이다. 안전한 대피를 위해서는 대피소와 대 피로의 안전성이 확보되어야 하며, 이를 인지할 수 있는 안내 시설이 잘 갖추어져야 한다. 이를 위해 위험성평가 기반의 대피시설 선정과 재난상황에서 적절한 운영을 위해 평상시·재난시 관리절차 마련이 필요하다.
대피시설 선정·관리에 관한 연구는 주로 풍수해 (홍수)와 지진해일을 중심으로 이루어지고 있는 것으로 나타났다. 김용철(2004)은 “도시의 재해 대피소의 적정 위치선정”에 대한 연 구에서 서울시 강남구를 대상으로 재해 발생 시 모든 주민들 이 제한시간 안에 대피할 때 대피소 간의 이동 거리가 가장 짧은 대피의 위치를 선정하였다 (Kim, 2004). 유환희 (2012)는 “진주시 홍수재해용 대피소 적합성 평가” 연구에서 GIS의 네트워크 분석을 통해 침수재해가 발생할 경우 대피조건을 고려하여 인구조건을 아동, 일반성인, 노약자로 구분하여 이동 속도와 도달시간을 계산하여 대피소의 위치에 대한 적합성 평가를 실시하였다(Yoo, 2012).
국외의 경우 Adeaga(2009)는 미국 Lagos Maga시의 북동부지역에서 고밀도로 개발된 도시지역에서 강우 발생 시 GPS와 GIS를 사용하여 사전에 경보를 발령함으로써 효과적 인 침수예측과 대피계획을 수립하는 방법을 제시하였다. 또한 대피소의 수용용량, 최단거리, 최소시간 등을 고려하여 대피 소와 네트워크상의 가장 적합한 위치를 찾아주는 GIS의 location-allocation models 을 이용하여 대피소의 지정과 위치 적합성을 평가하는 연구가 진행되고 있다 (Adeaga, 2009).
이상에서와 같이 대피시설 선정·관리에 관한 연구는 개별 대상지역에 대한 시뮬레이션 분석을 통해 적합성을 분석하고 있으며, 통합가이드와 이를 통한 관리감독을 바탕으로 효율적 인 선정·관리가 필요하다는 것을 제시하고 있다.
따라서 본 연구에서는 자연재해와 관련된 기존의 대피시설 현황과 사례를 분석하고, 국외 사례 및 대피체계를 조사함으로써 주요 적용 방안을 도출하여 효율적인 대피시설 운영 방 법을 제시하고자 한다.
본 연구의 효율적인 분석을 위하여 연구범위는 공간적으로는 대피로와 대피소 및 대피 안내시설로, 재난 유형의 범위는 풍수해, 지진, 해일로 설정하였으며, 재해발생 기간은 2010 년 1월부터 2014 년 11월까지로 정하여 연구를 진행하였다.

2. 자연재해 대피시설 운영 현황

자연재해 대피시설은 풍수해 대피시설과 지진·지진해일 대피시설 (지역)으로 구분하여 운영되고 있다. 풍수해 대피시설 은 재해구호계획의 임시주거시설 현황과 같으며, Table 1 은 2014 년 현재 임시주거시설 현황을 보여주고 있다. 일반적으로 우리 주변에 잘 알고 있는 대피시설 및 장소의 대부분은 풍수해 대피시설이다. 우리나라 자연재해 중 풍수해가 차지하는 비율이 높기 때문에 그에 따른 피해·대피 경험이 대피시설 지정에 영향을 미쳤기 때문인 것으로 보인다.
Table 1
Temporary housing
City Total School Village community center Senior center Government office The others
Site Capacity (persons) Site Capacity (persons) Site Capacity (persons) Site Capacity (persons) Site Capacity (persons) Site Capacity (persons)
Total 13,177 3,640,217 5,202 3,032,419 3,505 148,609 3,010 119,517 375 82,522 1,085 257,150
Seoul 848 671,493 484 566,805 0 0 147 7,067 62 24,014 155 73,607
Busan 373 162,393 233 150,974 65 2,934 41 1,322 0 0 34 7,163
Daegu 86 58,736 56 56,654 24 1,292 0 0 0 0 6 790
Incheon 455 183,700 215 151,165 52 7,613 63 4,504 70 5,686 55 14,732
Gwangju 127 59,337 116 51,527 2 299 4 91 1 6,800 4 620
Daejeon 119 16,009 80 14,022 4 132 34 1,585 0 0 1 270
Ulsan 292 161,187 155 149,033 6 308 97 3,601 13 1,529 21 6,716
Sejong 258 12,775 29 6,771 82 2,176 139 3,053 8 775 0 0
Gyeonggi 2,400 668,223 1,011 566,432 761 29,975 411 18,465 77 21,604 140 31,747
Gangwon 1,020 217,148 421 177,863 280 10,260 211 9,968 24 3,453 84 15,604
Chungbuk 346 100,254 204 87,145 67 3,349 39 1,223 0 0 36 8,537
Chungnam 1,994 320,273 432 257,727 691 27,999 758 23,001 8 1,239 105 10,307
Jeollabuk 577 130,072 198 102,422 64 3,255 265 12,506 0 0 50 11,889
Jeollanam 1,382 245,026 437 182,191 321 11,833 438 14,139 66 13,027 120 23,836
Gyeongbuk 1,762 356,571 661 283,928 565 26,098 329 17,706 0 0 207 28,839
Gyeongnam 1,091 266,124 462 224,470 496 18,320 31 1,136 46 4,395 56 17,803
Jeju 47 10,896 8 3,290 25 2,766 3 150 0 0 11 4,690
다음으로 지진해일 위험지구는 재해 특성상 대부분 동해안 쪽에 분포하고 있으며, 그에 따른 대피 장소는 592개소가 있는 것으로 확인되고 있다. 다음 Table 2 는 지진해일 대비 주민 대피계획에 포함되어 있는 지진해일 대피장소를 나타내고 있다.
Table 2
Tsunami shelter
City Site Shelter
Total 228 592
Busan Total 20 35
Jung-gu 2 4
Seo-gu 3 3
Nam-gu 1 2
Haeundae-gu 2 4
Saha-gu 2 2
Gangseo-gu 1 2
Suyeong-gu 3 6
Gijang 6 12
Ulsan Total 16 43
Nam-gu 2 8
Dong-gu 3 8
Buk-gu 5 14
Ulju 6 13
Gangwon Total 76 176
Gangneung 13 28
Donghae 8 26
Sokcho 11 27
Samcheok 19 38
Goseong 12 37
Yangyang 13 20
Gyeongbuk Total 116 338
Pohang 40 86
Gyeongju 9 22
Yeongdeok 36 77
Uljin 24 141
Ulleung 7 12
마지막으로 지진 대피 시설 및 지역은 전국에 6,095 개소가 있으며, 수용 가능 총 인원수는 6,168,530 명이다. 전국 지진 대피 시설 및 지역현황은 Table 3 과 같다.
Table 3
Earthquake shelter
City Shelter Capacity (persons)
Seoul 637 575,129
Busan 189 147,315
Daegu 297 175,084
Incheon 157 132,425
Gwangju 94 79,619
Daejeon 76 35,608
Ulsan 169 165,979
Sejong 38 20,898
Gyeonggi 1,074 993,981
Gangwon 441 385,948
Chungbuk 258 228,811
Chungnam 590 340,964
Jeollabuk 261 310,809
Jeollanam 615 685,451
Gyeongbuk 625 1,040,677
Gyeongnam 535 778,591
Jeju 39 71,241
Total 6,095 6,168,530
실제 재해로 인한 이재민 수와 대피시설 수를 비교해 보기 위해 시군구별 이재민 발생 현황을 조사하였다. Fig. 1은 2007년 부터 2013년까지의 연도별 이재민 수를 보여주고 있다. 연도별 이재민 수는 지속적으로 증가하는 경향을 나타내고 있다. 특히 2010년에 급격히 증가하는 경향을 보이고 있다. 이것은 서울·경기·인천 지역에서 발생한 집중호우로 인한 피해가 컸기 때문으로 서울의 경우 이재민 수가 2009년 541명에서 2010년 41,529명으로 증가한 것으로 나타났다.
Fig. 1
The number of victim(2007-2013)
KOSHAM_16_05_105_fig_1.gif

3. 국내외 자연재해 대피사례

자연재해 대피와 관련하여 우리나라에 영향을 미친 가장 큰 피해 사례는 2002 년 태풍 ‘루사’를 들 수 있다. 태풍 ‘루사’로 강릉 지역에만 23,330 명의 이재민이 발생하였으나 이들을 수용할 수 있는 대피시설은 104개로 17,645명만을 수용할 수 있었다 (2002 년 기준). 이 가운데 학교에서의 수용인원이 12,975명으로 전체 수용 가능 인원의 73.55%를 차지했다. 당시에는 태풍 ‘루사’와 같은 대형 재해에 대한 경험이 부족하여 대피시설이 별도로 인식되거나 설치되지는 않았던 것으로 보이며, 대규모 인원을 수용할 수 있는 공공시설인 학교를 활 용한 것으로 판단된다.
최근 영향을 미친 태풍으로는 2012년 발생한 ‘산바’가 있다. 약 3,384 세대 10,384 명에 대한 대피권고가 있었으나 실제 대피자는 1,108세대 2,051명으로 나타나 약 20% 정도가 대피소 를 찾은 것으로 나타나고 있다.
국외의 경우 2012 년 발생한 허리케인 ‘샌디’가 대피사례의 대표적인 사례이다. 뉴욕시는 샌디 상륙 1일전 최대 71,000명을 수용할 수 있는 대피소를 개소하였다. 하루 전미리 개소 하여, 대중교통이 중단되기 전에 시민들이 대피할 수 있도록 하기 위함이었다. 또한 10월 28일부터 11월 2일까지 하루, 이 틀 혹은 수주가량 머물 수 있는 대피소를 찾는 6,800 명에게 임시거주시설을 제공하였다. 뉴욕시는 복구 작업을 마친 뒤1) 태풍대비 대피소 계획 업데이트 및 확장 2) 모든 뉴욕시민 들에게 대피소 접근 정보 제공 3) 대피소 내 이재민 수, 의학적 도움이 필요한 사람 등을 보다 간단하고 효과적으로 파악 할 수 있는 방법개발 등의 향후 개선사항을 제안하였다.
국내외 주요 대피사례의 특징을 살펴보면 국내의 경우 재해 가 발생했고, 대피경고가 발령되었음에도 불구하고 국외의 사례와 비교하면 주민 대부분이 지정된 대피소로 이동하지 않은 것으로 나타났다. 즉, 위험이 임박했음에도 불구하고 대피 하지 않은 경우가 대다수를 차지하고 있었다.
이것은 대피소로의 이동에 대한 불편함과 재해가 발생했을 경우 본인의 안전보다는 주택 등의 소유물을 스스로 지키고자 하는 인식이 더 높았기 때문인 것으로 판단된다.
따라서 주민들 스스로 또는 자치단체의 권고에 의해서라도 대피시설의 이용률을 높이기 위해서는 대피시설로의 구조적 접근성과 시설 내부의 환경적 측면의 쾌적성·편리성이 보완 되어야 할 것으로 판단된다. 더불어 재해나 대피에 관한 주민 의 인식에도 변화가 필요함을 보여주는 사례라고 할 수 있다.

4. 국내외 주요 대피시설 운영·관리 대책

본 절에서는 국내외 대피소 운영 및 대피체계 관련 현황을 살펴보았다. 국내와 국외의 가장 큰 차이점은 관련사항의 체계적인 기술여부이다. 국내의 경우 대피소의 선정, 관리, 운영의 포괄적인 사항이 관련 지침 및 계획 등에 언급되어 있으나, 국외의 경우 이재민 등록, 교통관리, 기타 서비스와 같은 세부 적인 사항들을 항목 별로 지침화 하여 제공하고 있었다.
특히 국내는 대피소 조정에 관한 항목이 미비하였으나 일본은 대피소 통폐합, 축소 및 폐쇄에 관한 세부사항이 규정되어 있고, 미국도 대피소 폐쇄 시 관련 고려사항을 명시하고 있다. 또한 관련 기관간의 역할과 책임, 협력체계 구축 등의 사항을 사전에 점검하도록 제시하고 있으나 국내의 경우 기관간 역할 및 책임에 관한 사항이 대피소 관리 및 운영 차원이 아니라 전체적인 재난 대비·대응단계의 역할 측면에서 기술되어 있어 이에 대한 보완이 필요할 것으로 보인다.

4.1 국내 주요 대피시설 운영·관리 대책

자연재해 대피시설 선정·관리와 관련된 대책은 크게 법령, 지침 및 매뉴얼로 구분된다. 관련 법령은 재난 및 안전관리 기본법, 자연재해대책법, 지진재해대책법, 재해구호법이 있다.
법령에서는 재난 대응에 대한 포괄적인 내용을 명시하고 있다. 예를 들어 안전관리계획의 수립, 재난대응 활동 계획 작성 및 활용, 예·경보체계 구축, 각종 시설물 등의 비상대처계획 수립 등의 내용을 언급하고 있다.
지침 및 매뉴얼은 국가안전관리기본계획, 시군구 안전관리 계획, 재해구호계획 수립지침, 위기관리 표준매뉴얼 등이 있다. 지침 및 매뉴얼에서는 법령 보다는 좀더 세부적인 내용으로 대피시설을 선정·관리하는 방법을 제시하고 있다. 주 요 내용은 임시주거시설 지정기준, 대피장소 지정 시 고려해 야할 점 등으로 구성하고 있다.
법령과 지침 및 매뉴얼에서는 공통적으로 국가 및 지자체에서 수행해야 하는 대피시설의 선정 관리와 관련된 일반적인 사항에 대해 제시하고 있으나, 피해지역의 특성과 실제로 이용하는 주민이동 환경, 이용 편리성 등을 고려하지는 않고 있는 것으로 보인다.

4.2 국외 주요 대피시설 운영·관리 대책

1) 미국
미국의 대피관련 지침은 허리케인 대피소 지정기준 (Standards for Hurricane Evacuation Shelter Selection), 대규모 이재민 대피소 운영계획 (Mega-Shelter Planning Guide), 이재민 지원 계획 지침 (Evacuee Support Planning Guide) 등이 있다 (FEMA,2009).
허리케인 대피소 지정기준에서는 대피소 선정기준과 선정 절차 및 관리기준을 제시하고 있다. 주요 내용으로는 100년 빈도의 홍수에 안전성을 확보하도록 하고 있으며, 구조전문가 에 의한 점검 및 화재 안전규정의 준수가 확인되도록 하며, 대피공간은 장·단기의 경우로 세분화하여 제시하고 있다.
대규모 이재민 대피소 운영계획에서는 대피단계를 넘어 장기간의 숙박이 필요한 대피소 운영 지침을 제시하고 있다. 가이드에는 기관별 역할과 책임, 대피소 유형과 활용, 대규모 대 피소 운영을 위한 TF팀 및 운영계획과 기타 기술서로 구성되어 있다.
이재민 지원계획 지침에서는 ① 관할구역간의 통신과 조정, ② 항공, 육상, 철도 교통수단의 지원, ③ 대피경로를 따라 연료지원, ④ 이재민 도착지원 운영 또는 지원, ⑤ 대피소, 급식 등 이재민을 위한 통합관리, ⑥ 애완동물의 대피·치료, ⑦ 의료 및 보건을 위한 대피소 지원, ⑧ 교통관리를 포함한 공공안전 및 보안 제공, ⑨ 오염물질 제거 서비스 및 지원, ⑩ 이 재민 복귀를 위한 교통시설 지원 등의 내용을 포함하고 있다.
2) 영국
영국의 대피 및 대피소 지침의 대피계획 범위는 자연재난, 인적재난, 테러 등 모든 재난 및 사고를 대상으로 한다. 지침은 대피의 시작부터 대피소의 이재민 수용 후 거주시설로 복귀하기까지 전 과정을 제시하고 있다.
몇 가지 특징적인 항목을 살펴보면, 대피 기간을 72시간 이 내의 단기간, 일주일에서 한 달의 중기간, 그 이상을 장기간으로 구분하여 각 단계에 대한 항목과 역할을 제시하고 있다. 단기간 대피소는 건물, 통신, 지원, 물품, 인력, 의료지원, 자원봉사자, 주차, 보안, 복지, 자발적 대피자 지원, 애완동물에 대해 기술하고 있으며, 중기간 대피소에서는 대피소가 필요한 이유와 설치 위치, 고려해야 할 사항 등을 추가적으로 제시하고 있다.
중기간 대피소의 설치 위치는 이재민의 원 거주시설과 가까운 곳에 위치하도록 하고 있으며, 이재민의 고용해결 및 학교로 복귀할 수 있도록 지원하고 지역사회와 단절되지 않도록 해야 함을 명시하고 있다. 이러한 문제의 해결이 어려운 경우 ① 복지지원 창구 설치, ② 학교교육 실시, ③ 취업지원, ④ 의료서비스를 포함한 지역서비스창구 설치 등을 추가적으로 고려하도록 명시하고 있다.
3) 호주
호주의 대피관련 지침은 대피계획 (Evacuation Planning), 사이클론 공공대피소 설계 지침(Design Guidelines for Queensland Public Cyclone Shelters)이 있다(Emergency Management Australia, 2005). 호주의 대피계획은 재난위험 의 인지에서부터 대피소 운영 후 이재민이 거주지로 복귀하기까지 일련의 사항을 매뉴얼에서 다루고 있다. 매뉴얼은 대피 계획 수립을 위한 가이드라인을 제공하며, 비상지원기관뿐 만 아니라 지방정부에 이르기까지 모든 호주정부기관에서 대피 계획 개발에 활용할 수 있도록 제시하고 있다.
Table 4
Domestic and international shelter guideline comparison
Item America England Australia Japan Korea
Title Mega-Shelter Planning Guide Evacuation and Shelter Guidance Evacuation Planning Shelter management and operation guideline Disaster relief plan guideline
Registration Client composition Registration using advance form Registration Information support system - make a victim card Need
Volunteer Finance support, Contribution Red cross and private agency Child care service, Volunteer(general) Volunteer (general/specialist) Volunteer support element
Traffic/ Parking Vehicle/parking management Parking management Parking management, Providing vehicle ID Security guard, policy Need
Pet Pet shelter Pet shelter Pet shelter Pet shelter Need
Information delivery Public information and media delivery Communication and media management by Civil Contingencies Act Communication facility installation (by agreement) Information board, TV, telephone Need
Separated families Confirming system - - Victim task force Need
Coordinate Consideration statement (Shelter closing, reduction) - Shelter coordinate by law, system Consideration statement (Shelter closing, reduction) Need
Counselling Counselling (religion, health, service) Red cross (psychotherapy support) Victim counselling through briefing Counselling team Need
Privacy protection Allocation of space (barricade, tent) - Protection from hazard Partition installation (height, width) Need
Postal service Emergency center operation, mail delivery - - Postal matter books Need
Laundry service Laundry service - - - Private agency
Vulnerable people Priority(in the event of limited resources) Providing medical and space(room, bed) Consideration Consideration Priority (manufactured home)
특징적인 사항으로는 개인건물을 대피소로 이용하기 위한 동의서 작성에 대한 항목이 있으며, 전화, 컴퓨터, 팩스, 복사 기, 사무용품 등의 물품과 장비는 보안시설이 있는 장소에 보 관하는 것을 명시하고 있다.
4) 일본
일본의 대피관련 지침은 2011년 동일본 대지진 이후 개정된 대피소 관리운영 지침이 있으며, 대피소 관리와 운영이 원활하게 이루어지도록 대피소의 운영 기준 및 방법에 대하여 명시하고 있다. 이 지침에서는 대피소를 주거시설의 피해를 입은 사람을 수용하는 대피소와 일반대피소 생활에 곤란을 겪는 고령자 및 장애인들을 위한 복지피난소 및 대피소가 부족하여 일시적으로 수용하는 야외 수용시설의 3가지로 대피소를 구분하고 있다.
일반적 대피소의 지정기준은 원칙적으로 자치회 또는 학군 단위로 지정하며, 내진·내화 성능을 갖춘 철근구조물 중 공공 건축물을 지정한다. 대피소에 수용 이재민 수는 1명당 1.65 m2 을 기준으로 하고 있다. 복지대피소의 경우는 내진·내화 성능을 갖춘 철근구조의 무장해시설 (Barrier Free) 을 선정하며, 이재민 특성을 고려하여 피난공간을 확보하도록 하고 있다. 복지대피소는 사회복지시설, 의료기관, 교육기관 등이 지정되며, 사전에 협정을 체결 시설직원 확보·배치하도록 하고 있 다.
국외의 지침을 분석한 결과 몇 가지 착안사항을 도출 할 수 있었다. 첫째, 대피소 운영에 있어 구체적 가이드 존재한다는 것이다. 대피계획부터 폐쇄까지의 자세한 내용을 포함한 가이드라인을 마련하고 있다. 둘째, 대피와 관련된 시설의 재난안전 관리를 위한 전문적 평가가 존재한다는 것이다. 특히 지진 이나 화재와 관련된 부분에서는 반드시 안전규정의 준수가 이루어지도록 하고 있다. 셋째, 고령자 및 장애인들을 고려한 대피공간을 확보하고 있다는 것이다. 넷째, 장·단기의 대피 기간과 인적특성에 따라 세분화된 공간을 제공하고 있다.

5. 국내 대피시설 문제점 분석

앞서 대피시설의 운영·관리의 개선방안을 도출하기 위해 국외 현황을 조사하였다. 이와 더불어 본 절에서는 추가적인 항목을 도출해 보고자 국내 언론에서 제시한 문제점과 현장 조사 자료를 분석하였다.

5.1 언론분석을 통한 대피시설 문제점

언론분석은 한국언론진흥재단에서 운영하는 “미디어가온 (http://www.mediagaon.or.kr)” 의 기사통합검색 서비스를 이용하여 2004 년부터 2014 년 8월 20일까지 10년간 발표된 언 론 자료(전국종합일간신문, 지역종합일간신문, 인터넷/전자신 문, TV뉴스)을 대상으로 분석을 실시하였다. 검색어는 “대피+대피소 +문제”로 총1,231 건의 기사가 검색되었다.
언론에서 언급한 대피시설의 문제점은 다음과 같다.
첫째, 피해예상 구역 내 대피소 위치 및 대피로의 부적절이다. 2011 년 6월 10일 경향신문은 삼척 임원항에 설치된 지진 해일 대피소의 경우 성인이 도착하는데 25분이나 걸리는 거 리에 있어 노약자들에게 도움이 안 되는 것으로 나타났다. 또 한 가까이 있는 높이 10 m 이상 철근 콘크리트 건물로 대피하라고 안내도를 만드는 것이 현실적이라는 의견도 제시되었다. 아시아투데이는 대피시설의 지진대비가 부족함을 꼬집은 기 사를 2011 년 3월 16일 보도하였다. 교육과학기술부 ‘학교시설 내진보강사업 기본계획안’에 따르면 2009년 말 현재 1만 1293개 초중고교의 내진 설계 대상 건물 1만8329 동중 1만 5912 동(86.8%) 이 내진설계가 없는 것으로 나타났다.
둘째, 대피안내의 부적절이다. 2014년 8월 4일 경향신문은 재난상황에서의 부적절한 대피안내를 문제점으로 제기하였다. 셋째 재난상황에서의 대피시설 운영에 대한 문제점이다. 2014 년 5월 25일, 아시아투데이는 대한민국의 자화상, 진도실내체육관이라는 제목으로 진도실내체육관 운영 관련 문제점을 보도하였다. 기사에 따르면 수 백 명에 이르는 사람들이 체육관 내 어떠한 경계도 없이 방치되어 있었으며, 스트로폼으로 냉기를 막고, 그 위에 간이 매트, 그리고 정리 안된 이불들 이 놓여있었으며, 이런 환경 하에서 분실물 발생은 자명한 문 제로 드러날 수 밖에 없었다고 보도했다.

5.2 대피시설 현장 조사 결과에 의한 문제점

현장조사는 2014 년 7월 서울시 강서구 화곡동 일대 자연재해대피소를 중심으로 재해 발생 시 대피했던 경험과 문제점 에 대해 인터뷰를 진행하였다. 강서구는 2010 년 9월 21일부 터 23일까지 평균 일강우량 293.0 mm로 약 1,200채 가량의 주택침수와 28명의 이재민이 발생한 곳이다. 조사대상 시설 은총 4곳으로 구립 예촌 경로당, 구립 곰달래 경로당, 구립 일심 경로당, 구립 하마터 경로당이다.
조사를 위한 대상은 4개 시설 약 60명으로 하였으며, 주요 점검 내용은 ① 시설현황, ② 자연재해 대피소로의 사용정도, ③ 주민 인식정도, ④ 대피소 운영의 문제점으로 설정하였다. 문항별 주요결과는 다음과 같다.
① 시설현황은 수용가능 인원을 중심으로 조사하였다. 공식 적인 자료에 의한 수용가능 인원은 각각 114 명, 27명, 28 명, 46명의 규모라고 되어 있으나 실제로는 공간이 협소하여 수정이 필요할 것으로 판단되었다. ② 대피시설로 사용된 사례 가 있는가에 대한 질문에 4곳 중 3곳이 사용된 적이 있는 것으로 나타났다. ③ 대피시설로 인식하고 있는가에 대한 질문 에는 75%가 인식하지 못하고 있는 것으로 나타났으며, 실제로 대피시설로 인식할 수 있는 표시나 안내판도 갖추고 있지 않았다 (Fig. 2).
Fig. 2
Degree of shelter use and recognition
KOSHAM_16_05_105_fig_2.gif
조사결과 몇 가지 공통적 특징이 도출되었다. 지형적으로 강서구 화곡동 일대는 저지대에 위치하고 있어 향후에도 피해가 발생할 우려가 있는 것으로 나타났다. 또한 반지하, 지하 주거시설이 다수 분포하고 있어 침수로 인한 피해가 발생 할 가능성이 높다. 지하주택 거주민은 대부분 노약자, 독거자 등의 취약계층으로 대피에 어려움을 겪을 가능성이 높을 것으로 파악되었다.
피해발생 우려가 있는 경우 대부분 사전에 친척집 등으로 대피하며, 직접 피해를 입은 경우에도 대피소로 이동하는 경 우는 거의 없었다. 이것은 자택에 남아서 물을 퍼내거나 자산 을 보호하기 위한 것으로 파악되었다. 피해를 입은 경험이 있는 주민들은 잠긴 상태가 곧 해소될 것으로 판단하여 대피하지 않는 것으로 나타났다. 마지막으로 강서구에서는 대피시설을 지정하여 운영하고 있으나, 홍보부족으로 주민들은 잘 알 지 못하는 것으로 나타났다.
본 현장조사는 일부 지역의 대피소에 국한되었기 때문에 데이터를 충분히 확보하지 못했다는 점과 경로당이라는 대피소 의 특성상 고령자를 대상으로 인터뷰가 진행되어 다양한 질 문을 할수 없었다는 점이 다소 아쉬움으로 남았다. 그러나 대피시설과 관련된 연구는 지속적으로 추진되고 있으므로 향 후 업그레이드된 결과를 제시할 수 있을 것으로 판단된다.

6. 대피시설 선정 관리를 위한 개선방안

앞서 살펴본 국외 대피시설 선정·관리 대책 및 국내 대피 시설 문제점 분석을 통해 얻을 수 있었던 시사점을 가지고 다 음과 같은 개선방안을 도출하였다.
첫째, 대피단계에 따른 구체적 가이드를 마련해야 한다. 국외 지침에서 살펴본 바와 같이 국내 지침과의 가장 큰 차이는 대피계획에 대한 절차를 설명하고 있다는 것이다. 즉, 어떤 재 난이 발생해도 대응할 수 있도록 표준이 되는 매뉴얼을 만들 어 제공하고 있다. 내용 중에는 특히 대피소 선정과 운영에 대한 플로어 차트를 제공하여 대피소 운영 개시부터 폐쇄까지의 자세한 내용을 포함함으로써, 절차에 따라 긴급 시에 누 나 대피소를 선정하고 운영할 수 있도록 되어 있는 것은 참 고할 만하다. 우리나라의 경우 담당자의 잦은 이동으로 인해 업무에 대한 파악에 시간이 소요되는 점을 고려할 때 표준매뉴얼 마련은 매우 시급한 과제로 판단된다.
둘째, 대피시설의 안전규정이 마련되어야 한다.
우리나라의 경우 지금까지 자연재난 발생 시 일반적으로 공공시설물을 대피시설로 지정해 왔다. 이로 인해 과거 침수와 같은 자연재난피해지역도 포함되어 있는 경우가 종종 있다. 이러한 점을 개선하기 위해 대피시설 위치선정에 대한 기준을 제시함으로써 안전한 지역을 사전에 파악할 수 있도록 하 는 것이 중요하다. 이의 좋은 예는 서울시에서 제공하고 있는 침수 흔적도 이다. 인터넷 상에서 해당 지역을 검색하면 과거 침수사례를 고려한 대피시설 및 이동경로를 보여줌으로써 원 활한 대피활동에 기여하고 있다.
셋째, 약자를 위한 대피공간이 확보되어야 한다.
대피시설 운영기준에는 고령자, 장애인과 같은 재해약자에 대한 부분에 대한 항목이 포함되어야 한다. 재난 발생 시약 자는 일반인에 비해 더 많은 어려움을 겪게 된다. 따라서 대피 알림부터 대피소에서의 생활, 상황 종료 시 귀가에 이르기 까지 대피상황 전 단계에 걸쳐 약자에 대한 특정 시설 및 장 비가 우선 고려되어야 한다.
더불어 최근 변화하는 생활패턴을 고려하여 반려동물과 같은 평상시에 생각하지 못한 상황에 대한 대비도 해야 한다. 재난에 의한 피해는 대상을 한정하지 않으며, 모든 사람이 대상이 될 수 있기 때문이다.
넷째, 대피기간에 따라 대피시설을 구분할 필요가 있다. 1 차 집결지 개념의 대피소와 임시주거시설 개념의 2차 대피소로 구분이 필요하다. 국내의 경우 대피소 별 이용물품을 별도로 비축·관리하지 않기 때문에 재난상황 발생 즉시 임시주거기능이 있는 임시대피소를 운영하기에는 어려움이 있다. 또 한 지정된 대피시설의 경우에도 시설 본연의 목적으로 인해 활용되지 못하는 경우가 있기 때문에 집결지 개념의 1차 대피소를 곳곳에 설치하여 재난 상황시 긴급하게 사용할 수 있는 체계를 마련하고, 2차 대피소를 운영하도록 하여 임시주거시설의 기능을 강화하는 것이 필요하다.
마지막으로 대피시설에 대한 주민 인식을 높이기 위해서는 적극적인 홍보방안을 마련할 필요가 있으며, 공개되는 대피소 정보와 실제 현장과의 차이점은 사전에 조치함으로써 재해 시에 즉시 활용 할 수 있도록 준비 할 필요가 있을 것으로 보인다.

7. 결론

자연재해 발생 빈도와 강도가 증가하고 있는 현 시점에서 재해 발생 시 피해를 입은 주민들을 안전하게 보호하기 위한 대책을 마련하는 것은 중요하다. 그 가운데 가장 대표적인 것 은 안전한 대피시설을 선정하여 관리하는 체계를 마련하는 것이다. 그러나 국외의 대피시설 체계에 비해 우리나라의 경 우 세분화된 항목별로 구체적인 지침이 마련되어 있지 않은 것으로 나타났다.
따라서 본 연구에서는 국내 체계의 문제점을 분석하고 현황을 파악하였으며, 국외의 체계 및 지침을 조사하여 시사점을 도출하였다. 국외의 체계 가운데 참고가 될 부분을 직접 벤치마킹하는 것이 바람직하나, 국내의 경우 대피에 대한 주민 인 식과 담당인력의 부족 등으로 인해 완전히 적용시키기에는 어려움이 있을 것으로 판단된다.
다만, 우리나라도 대피체계 개선을 위한 노력이 계속되고 있다고 판단되며, 본 연구에서 제시한 개선방안을 활용한다면 향후 자연재해 발생 시 대피시설의 효율적 운영방안으로 활용될 수 있을 것이다.

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