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J. Korean Soc. Hazard Mitig. > Volume 17(1); 2017 > Article
서울시 소방서비스의 공간적⋅사회적 형평성에 관한 연구

Abstract

This study aims to analyze spatial and social equity of fire service in Seoul, hypothesizing spatial inequity is related with social inequity. Using GIS network analysis with data of census block groups and real vehicle traffic speed according to time and roads, it identifies accessible areas within 5 minutes from fire station, classifies areas according to fire risks and fire service and compares social characteristics among classified areas. The results show (1) 20.2% of total population in Seoul are not offered with operate fire service because of spacial inequity of the service, (2) 3.4% of total population live in areas with high fire risks and low fire service, and (3) of them, social vulnerable person is also included. City of Seoul should implement policies to improve traffic speed of fire trucks and support vulnerable people from fire risks.

요지

이 연구는 소방서비스의 공간적 불균등은 사회적 불균등으로 이어질 것이라는 가정 하에 서울시의 소방서비스의 공간적⋅사회적 형평성을 조사하는 것을 목적으로 한다. 집계구 및 실제 가로⋅시간별 통행속도를 바탕으로 GIS의 네트워크분석을 이용하여 5분 내 소방서비스 접근 가능 지역을 파악하고, 화재위험도와 소방서비스를 기반으로 지역을 분류하였다. 분석결과에 따르면 서울시는 소방서비스의 공간적 불균등으로 인해 최대 전체인구의 20.2%가 소방서비스 접근이 취약하며, 화재위험도가 높으면서 소방서비스가 열악한 지역에 3.4%의 인구가 거주하는 것으로 나타났다. 소방서비스에 따른 지역의 평균적 사회적 특성엔 큰 차이가 없으나 소방서비스가 미흡한 지역 중 사회적으로 취약한 인구가 다수 거주하는 지역이 존재한다. 서울시는 소방서비스의 공간적 불균등성을 감소시키기 위한 노력과 함께 소방서비스 적정시간 내 미도달지역의 화재취약계층을 위한 정책을 도입할 필요가 있다.

1. 서론

소방서는 화재나 사고 발생 시 신속한 대응이 우선시 되는 시설로, 지역주민의 생명과 재산을 보호하기 위해 중요한 공공서비스를 제공한다. 화재는 짧은 시간 내 대규모 인명 및 재산 피해를 야기할 수 있기 때문에 이른바 ‘골든 타임’의 확보가 매우 중요하다. 「소방기본법」에 따르면 우리나라는 소방서 및 119안전센터의 인구와 면적 기준으로 배치되고 있으며 지역의 사회적 특성을 고려하지 않는다. 또한 입지에 있어서도 기존 도심지역에 집중적으로 배치되어 있는 반면 외곽지역에는 소규모 인원이 분산 배치되어 지역적 불균형을 나타내고 있는 실정이다. 소방기관의 배치는 위급상황 시 적절한 구조 및 구급, 대응활동 여부를 결정하는 중요한 요소로 시민의 생활안전과 직접적으로 연결되므로 모든 시민들에게 균등하고 충분히 공급되는 것이 가장 바람직하다.
최근 소방력 배치와 관련한 연구는 소방서 또는 구조대의 위치를 기반으로 GIS 분석을 통해 골든타임 내 접근 가능한 지역과 접근이 취약한 지역을 도출하여 소방서비스의 지역적 불균형을 분석하거나 신설 적정 위치를 제안하고 있다.
이러한 연구들은 소방서비스의 공간적 불균등에 초점이 맞추어져 있다. 그러나 공간적 불균등으로 인해 야기되는 사회적 불균등에 대한 관심은 아직 부족한 실정이다. 고령화 사회로 이미 접어든 우리나라의 경우 화재의 취약성이 점점 심화되고 있다. 이러한 취약계층이 소방서비스로부터 소외된 지역에 집중적으로 거주한다면 화재로부터의 인명 및 재산 피해는 증가할 수밖에 없다. 따라서 이 연구는 소방서비스의 공간적⋅사회적 형평성을 조사하는 것을 목적으로, 서울시의 화재위험도와 소방서비스를 기반으로 지역의 유형을 구분하고, 적정 소방서비스 가능 지역과 취약한 지역의 사회적 특성을 비교하고, 소방서비스 취약지역 중 사회적 취약지역의 존재를 파악하고자 한다. 이러한 연구 결과를 바탕으로 서울시의 공간적⋅사회적 형평성을 향상시키기 위한 방안을 논의하고자 한다.

2. 이론적 고찰 및 연구 질문

소방서 및 119안전센터는 주민의 생명과 재산을 보호하기 위해 화재나 재난 발생 시 가장 중심적인 역할을 수행하고 있다. 화재나 재난의 피해를 줄이기 위해서는 소방기관의 대응시간이 적시적이어야 하며, 대응규모가 적절해야 하고, 대응활동이 효과적이어야 한다. 재난으로 인한 피해를 효과적으로 관리하기 위해서 우선적으로 요구되는 것은 적정한 소방기관의 보유 및 배치이다. 이를 위해서는 소방수요를 정확하게 파악하는 것이 중요하다.
「소방기본법」에 의하면 우리나라는 소방력 배치를 대통령령으로 정하게 되어 있고, 이에 따라「지방소방기관 설치에 관한 규정」에 따라 소방력 확보에 있어 인구와 관할지역의 면적에 의하여 소방력을 배치한다. 이 기준에 따라 소방력을 배치하면 동일한 면적을 담당하더라도 도시 규모에 따라 서로 다른 인구 수를 관리하게 되어 있다. 따라서 인구밀도가 높은 지역은 인구밀도가 낮은 지역에 비하여 작은 소방력을 확보할 가능성이 있다.
소방서비스는 다른 공공서비스(도서관, 공원 등)와 달리 적시에 적절한 서비스가 제공되지 않으면 화재의 확대로 인해 인명, 재산피해가 심화되어 사회경제적 악영향을 미칠 수 있기 때문에, 소방서비스 취약지역을 파악하는 것이 중요하다(이영범, 2004; 조대현, 2004). 소방력의 배치 및 이에 따른 소방서비스의 형평성과 관련한 연구들은 대부분 GIS 분석을 이용하여 해당지역의 소방력이 도심을 비롯한 특정 지역에 집중되어 있으며, 대규모 개발에 의해 증가하는 소방수요에는 미쳐 대응하지 못하고 있다는 것을 밝히면서 지역별 소방서비스가 공간적으로 불균등하다고 주장하며 균등한 소방서비스 제공을 위해 적정 위치에 신설 소방서나 119안전센터를 증설할 것을 제안한다(박진규, 2016; 신영수 외, 2014; 연경환 외, 2014; 정진우 외, 2002; 최준호 외, 2015).
최근 국내외 연구들은 이러한 소방서비스의 공간적 불균등 외에 화재 발생 또는 규모에 영향을 미치는 요인으로 지역의 사회경제적 특성에 주목하고 있다. 이들 연구는 고령자, 어린이, 저소득층 등이 화재 또는 사고에 심각하게 노출되어 있다는 결과를 보여준다(이의평, 2005; FEMA, 1997; Higgins et al., 2013, 2014; Jennings, 1996). 고령자는 신체기능의 저하 등에 의해 재해 발생 시에 정확하고 신속한 판단과 행동을 하지 못할 가능성이 높으므로 각종 재해로 인한 고령자의 인명피해가 증가할 것이다(이의평, 2005). 어린이 또한 위급 상황 시 신속하게 대처하지 못할 뿐만 아니라 불장난 등으로 상대적으로 높은 화재 위험에 노출되어 있다 (Jennings, 1996). 저소득층의 경우, 열악한 화기와 노후화된 주거공간에 거주하는 경우가 많아 화재 및 사고에 취약할 뿐 아니라 경제적 어려움으로 인해 주택을 유지관리에 상대적으로 덜 투자하는 경향이 있어 위험에 대한 노출은 심각한 것으로 나타났다(FEMA, 1997; Jennings, 1996; Higgins et al., 2013, 2014).
해외사례를 바탕으로 한 실증적 분석의 결과들은 이러한 주장을 뒷받침하고 있다. Duncanson et al.(2002)는 뉴질랜드에서 화재 사망률이 노인, 소수인종, 사회경제적으로 궁핍한 사람들에게 높게 나타났으며 이를 예방하기 위한 전략으로 이들이 거주하는 주택에 화재경보기 설치 확대 뿐 아니라 주택의 질을 개선을 제시하였다. 또한 Zhang et al.(2006)의 호주 서부지역을 대상으로 한 노인층의 화재위험성 분석에 따르면 독거노인의 경우 화재경보기 보급률이 낮으며 비자가가구에 속한 노인의 주거용 소화설비 설치율이 상대적으로 낮은 것으로 나타났다.
현재 우리나라는 노령화 지수가 높고 노령화사회로의 발전 속도도 매우 빠르며, 노인 빈곤상태가 OECD 국가 중 최하위에 속한다(한국노동연구원, 2015). 또한 독거노인으로 일컬어지는 1인 가구 노인인구의 지속적인 증가하고 있어, 화재 취약성은 확대될 가능성이 높아지고 있다. 만약 지역별 소방력이 적절히 배치되어 소방서비스가 적시에 공급된다면 화재로부터의 취약성은 감소할 것으로 예측 가능하다.
이에, 소방력, 지역의 사회경제적 특성 및 화재위험성과 관련한 일련의 문제의식을 기반으로 이 연구가 주요하게 답하고자 하는 질문은 아래와 같다.
  • - 소방서비스는 공간적, 사회적으로 균등한가?

    • * 모든 지역에 소방서비스가 골든타임 내 도달 가능한가? 그렇지 않은 지역은 얼마나 존재하며, 어디에 위치하는가?

    • * 소방서비스가 골든타임 내 도달 가능한 지역과 그렇지 않은 지역 간에 평균적 사회적 특성은 차이가 있는가?

    • * 소방서비스가 골든타임 내 도달하지 못하는 지역 중 사회적으로 취약한 지역은 얼마나 존재하는가?

3. 연구 방법

3.1 자료 및 분석 방법

소방서비스의 사회적 형평성을 분석하기 위하여, 이 연구에서는 소방서비스의 공간적 형평성을 조사하고 이를 유형화하여 소방서비스의 사회적 형평성을 분석하고자 하였다. 이를 위해, 공간 자료를 이용한 GIS 분석을 실시하여 적정 소방서비스 가능 지역을 도출하고, 지역별 사회경제적 특성을 파악하였다. 공간적 범위는 서울특별시로 설정하고, 서울시 소재 소방서 및 119안전센터를 대상으로 적정 서비스 가능지역을 선정하였다. 소방서비스의 형평성을 보다 정밀하게 분석하기 위해, 분석단위는 최소 행정경계인 읍면동이 아닌, 인구 500여명으로 이루어진 집계구를 사용하였다. 시간적 범위는 인구, 가구, 주택 통계 자료가 구축된 2010년으로 하였다.
먼저, GIS 기능 중 네트워크분석법을 이용하여 화재 진압 및 구조를 위해 소방관이 대상지역에 도달하는 시간을 기준으로 소방서비스의 공간적 형평성 여부를 판단하였다. GIS 네트워크분석은 도로 네트워크에 대한 공간정보를 활용하여 시설 간 최단경로를 탐색하거나 특정시설물로부터 일정 거리 혹은 시간 내에 도달 가능한 지역을 도출하는 공간분석방법이다.
소방서비스의 공간적 취약성은 소방서비스가 대상지역까지 도달하는 걸리는 시간으로 판단되며, 이 연구에서는 소방관의 출동 목표인 ‘5분 내 도착’과 화재현상 중 화재피해 확대의 주요 요인으로 작용하는 플래시 오버 등을 고려하여 5분으로 설정하였다(박진규, 2016, 연경환 외, 2014. 최준호 외, 2015). 서비스 도달 시간을 정확하게 계산하기 위해서는 서비스의 진행 속도, 즉 소방자동차의 주행 속도를 현실적으로 적용할 필요가 있다. 소방자동차의 경우, 「도로교통법」 및 「소방기본법」에 의해 우선통행이 보장되며 긴급자동차일 경우 도로규제 적용 예외 대상이다. 또한 국민안전처에서 시행하고 있는 소방자동차 길터주기 운동으로 소방자동차의 주행속도가 향상되고 있으나, 여전히 출퇴근시간을 비롯한 피크시간대에는 소방자동차의 우선통행 보장은 무의미한 실정이다. 이에, 이 연구에서는 서울시에서 조사한 시간대별⋅주요가로별⋅지역별 실제 통행속도를 소방차의 주행속도에 적용하여 실질적인 공간적 형평성을 파악하고자 한다. 서울시 내 총 473개의 주요가로에 대한 시간대별 통행속도 조사결과와 이면도로 등 그 외 가로에 대해 시간대별 해당 구의 통행속도를 적용하여 자료를 구축하였다.
화재현황 및 소방서비스의 적정시간 도달 여부를 바탕으로 지역 유형을 구분하고 유형별 사회경제적 특성을 파악하여 소방서비스의 사회적 형평성을 분석한다. 화재발생건수와 소방서비스 도달시간을 기반으로 서울시 집계구를 4가지 유형으로 분류하였다. 이 중 화재위험도가 높고(↑) 소방서비스가 낮은(↓) 유형은 다른 지역에 비해 화재발생건수가 상대적으로 많으면서 소방서비스 도달 시간이 5분 이상 소요되는 지역을 분류한 것으로, 이 연구에서 중점으로 다루고자 하는 지역 유형이다. 이들 지역의 특성을 파악하여 차이점을 도출하고, 공간뿐 아니라 사회적으로도 취약한 지역을 파악하였다.
지역 유형별 사회적 특성을 비교 분석하기 위한 사회적 지표는 기존 문헌에서 화재위험성과 관련이 있는 것으로 나타난 화재에 취약한 인구, 가구, 주택을 사용하였다. 취약한 인구를 나타내는 지표로 14세 미만과 65세 이상 인구 비율 및 경제적 수준을 파악하기 위한 대리지표인 대학 졸업 이하 인구 비율을 사용하였다. 취약가구를 위한 지표로 비자가가구와 1인 가구 비율을 사용하였는데, 이는 비자가가구일수록 주거용 소화설비를 설치할 가능성이 낮으며, 1인 가구, 특히 독거노인가구일 경우 화재에 신속히 대응하기 어렵다는 연구결과를 따른 것이다. 취약주택을 위한 지표로는 30년 이상 노후화된 주택의 비율을 사용하였다. 이는 노후화된 주택 자체가 가지는 화재 위험성(특히 전기적 요인) 뿐 아니라 이러한 주택은 최근 강력해진 주택화재와 관련한 법규의 사각지대에 위치하는 바, 화재로부터 상대적으로 취약하다 할 수 있다.

3.2 서울시 화재 및 소방서비스 현황

Fig. 1은 2007년부터 2015까지의 서울시 화재 발생 변화 및 그에 따른 재산피해 추이를 나타낸 것이다. 2007년 서울시 화재 발생건수는 총 6,698건이었고, 2009년까지 서서히 감소하다, 2010년 5,321건으로 급격히 감소하였다. 그 후 다시 점차적으로 증가하는 추세를 보이고 있으며, 2015년 말 5,921건으로 증가하였다. 과거 화재로 인한 재산피해액은 화재발생건수와 관계없이 변화하는 양상을 보인다. 조사기간 중 2008년에 최고의 재산상 피해를 입었으며, 2011년 142억 원의 최저 재산피해가 발생하였다. 2015년에 발생한 화재는 143억 원 이상의 재산 상 피해 결과를 낳았다.
Fig. 1
Change of Fire Occurrence and Damages in Seoul
KOSHAM_17_01_145_fig_1.gif
서울시 구별 화재 발생 및 피해를 살펴보면, 연구기간인 2010년에 서울시에서 발생한 화재 총 5,321건 중 강남구에서 372건으로 가장 빈번하게 발생하였다. 이는 두 번째로 화재발생건수가 많은 강동구와 중구(237건)보다 130여건이나 많은 것이며, 화재가 가장 적게 발생한 금천구(116건)의 3배 이상에 해당하는 수치이다. Fig. 2는 2010년 서울시 집계구별 상대적 화재발생 위험도를 나타낸 것이다. 중구, 종로구의 대부분 집계구 및 강남구 동대문구의 많은 집계구에서 서울시 다른 지역에 비해 상대적으로 많은 화재 발생하였다. 또한, 인구대비 화재발생건수를 나타내는 만 명당 화재발생건수에선 중구(20.5건), 종로구(12.4건), 용산구(7.5건), 강남구(7.2건) 순으로 인구대비 화재가 많이 발생하였다.
Fig. 2
Fire Risks by Census Block Groups in Seoul (2010)
KOSHAM_17_01_145_fig_2.gif
2010년 화재로 인한 재산피해액은 서울시 전체 145억 여 원이었으며, 구별 평균 피해액은 5억 8천만 원이었다. 용산구에서 16억 원 이상으로 최고 재산피해가 발생하였으며, 그 뒤를 강남구(13억 원), 강서구(12억 원)가 따랐다. 인구를 기준으로 한 재산피해액을 살펴보면, 용산구가 역시 만 명당 재산피해액이 약 7,700만원으로 가장 많았으며, 두 번째가 중구 5,200여만 원으로, 다른 구와 비교하여 큰 차이를 보였다(평균 만명당 1,780여만 원). 강남구, 강서구의 경우는 전체 피해액은 다른 구에 비해 월등히 큰 반면, 거주인구 수가 많아 만 명당 피해액은 평균 수치를 조금 웃도는 수준이었다. 인명피해의 경우는 화재발새건수가 가장 많은 강남구에서 가장 큰 피해가 발생하였다. 은평구, 중랑구에서는 화재발생건수에서 유사한 위험도를 보인 서초구, 동대문구에 비해 인명피해가 각각 20명, 16명으로 큰 것으로 나타났으며, 이는 만 명당 인명피해에서도 같은 결과를 보였다.
현재 서울시 소방조직은 2012년 강북소방서 증설 이후 1소방본부, 1소방학교, 23소방서, 115안전센터, 23구조대로 구성되어 있으며, 총 6,674명의 소방관을 포함한 소방공무원이 배치되어 있다(국민안전처, 2015). 현재 소방법에서는 소방서의 경우 시군구 단위로 하나의 소방서를 설치하도록 하고 있으나 서울시 내 25개 구 중 23개 구만이 소방서가 배치되어 있는 상황이다. 구로소방서는 119안전센터 8개, 소방공무원 389명으로 가장 많은 119안전센터 및 소방공무원을 보유하고 있고, 광진소방서, 송파소방서, 강남소방서가 그 뒤를 따른다. 이들 소방서의 관할 지역은 소규모 공업단지 또는 주택단지가 밀집되어 있어 대형화재의 위험이 크거나 소방 수요가 급증한 지역으로, 이를 적절히 반영하기 위해 119안전센터 및 소방공무원을 상대적으로 많이 배치한 것으로 판단된다. 반면 성북소방서, 도봉소방서가 가장 적은 119안전센터 및 소방공무원으로 보유하고 있다.

4. 분석 결과

4.1 소방서비스의 공간적 형평성

소방서비스의 공간적 형평성은 서울시 내 모든 지역이 소방서 및 119안전센터를 기준으로 소방서비스가 5분 이내 도달 가능한 지를 살펴보는 것이다. 서울시 내 도시고속도로, 주간선도로, 보조간선도로 등 가로별로 제시된 제한속도를 기준으로 소방자동차가 주행한다고 가정하고 GIS 네트워크분석을 실행하면, 서울시 모든 지역이 소방서비스 5분 내 도달지역에 해당한다. 이는 이상적인 도로 여건, 즉 피크시간대가 아니고, 모든 일반차량이 소방자동차에게 길을 자발적으로 터주는 등의 상황 시, 현재 서울시 내 어떤 곳에서 화재가 발생하더라도 5분 내 소방자동차가 도착하여 적절한 진압 활동을 할 수 있는 것이고, 이는 소방서비스가 공간적으로 균등하다는 것을 의미한다. 그러나 서울시 도로 현실은 그러하지 못하다. 서울시(2015)에 따르면, 2015년 서울시 전체 평균 통행속도는 25.2km/h이고, 도심 평균통행속도는 17.9km/h, 외곽은 25.4km/h이다. 시간대별 통행속도는 오전(09:00)시간이 27.3km/h로 가장 높으며 낮(14:00)시간 25.7km/h, 오후(19:00)시간 22.0km/h 순으로 나타났다. 지역별(구) 통행속도를 살펴보면, 강북구가 20.7km/h로 가장 낮고, 양천구가 29.3km/h로 가장 낮았다. 이와 같이 서울시 도로 여건은 이상적이지 않으며, 시간대별, 지역별로 차이를 보인다. 이는 소방자동차 주행속도에 실제 주행속도를 적용한다면, 소방서비스가 5분대 도달하지 않는 지역이 발생할 것이고, 이런 지역은 화재 발생 시 보다 심각한 인명 및 재해 피해를 경험하게 될 가능성이 높다고 할 수 있다.
서울시 시간대별, 주요가로별 주행속도를 적용하여 소방서비스 지역을 분석한 결과는 Fig. 3과 같다. 모든 시간대에서 도심의 경우 소방서비스가 5분내 도달 가능하나, 외곽 지역은 대부분 5분 내 도달하지 못하는 것으로 나타났다. 시간대별로는 오전시간과 낮 시간은 소방서비스 도달 가능지역이 거의 유사하나, 오후시간에는 소방서비스가 도달하지 못하는 지역이 훨씬 증가하는 것을 볼 수 있다. 이는 오후 7시 서울시 내 주요가로의 대부분이 퇴근 2015년 서울시 전체 평균 통행 속도는 25.2km/h이고, 도심 평균통행속도는 17.9km/h, 외곽은 25.4km/h이다. 시간대별 통행속도는 오전(09:00)시간이 27.3km/h로 가장 높으며 낮(14:00)시간 25.7km/h, 오후(19:00)시간 22.0km/h순으로 나타났다. 지역별(구) 통행속도를 살펴보면, 강북구가 20.7km/h로 가장 낮고, 양천구가 29.3km/h로 가장 낮았다. 이와 같이 서울시 도로 여건은 이상적이지 않으며, 시간대별, 지역별로 차이를 보인다. 이는 소방자동차 주행속도에 실제 주행속도를 적용한다면, 소방서비스가 5분대 도달하지 않는 지역이 발생할 것이고, 이런 지역은 화재 발생 시 보다 심각한 인명 및 재해 피해를 경험하게 될 가능성이 높다고 할 수 있다.
Fig. 3
Spatial Equity of Fire Service by Time in Seoul
KOSHAM_17_01_145_fig_3.gif
Table 1은 구별 소방서비스 권역별 면적 및 인구를 비교한 것이다. 전일 기준 서울시 전체 면적의 68.1%에 해당하는 지역이 소방서비스가 5분내 도달 가능한데 반해 31.9%에 해당하는 지역이 소방서비스가 취약한 것으로 나타났다. 지역별로는 전일기준 서초구가 전체면적의 66.3%가 소방서비스 5분 내 도발 불가능하여, 서울시 25개 구 중 화재로부터 취약한 지역이 가장 많은 것으로 나타났다. 서초구 외에도 관악구(51.1%), 도봉구(46.6%), 강북구(46.5%), 종로구(44.9%), 송파구(41.7%)도 구별 면적의 40% 이상이 소방서비스 취약지역이다. 반면 동대문구 (0.0%), 중구(0.6%), 용산구(4.9%), 영등포구(6.2%), 성동구(8.5%)는 소방서비스 취약지역이 전체면적의 10% 미만으로 가장 작다.
Table 1
Area and Population of Districts with Fire Service Time More than 5 Minutes in Seoul
Gu Total Area (km2) Area(%) of Districts with Fire Service Time ≥ 5 Minutes Total Pop. (Cont.) Population(%) of Districts with Fire Service Time ≥ 5 Minutes
07:00- 09:00 12:00- 14:00 17:00- 19:00 All day 07:00- 09:00 12:00- 14:00 17:00- 19:00 All day
Seoul 606.95 28.0 29.5 39.4 31.9 9,512,332 9.6 11.4 20.2 10.8
Gangnam 38.44 29.2 34.6 52.0 36.2 515,191 19.9 29.0 48.2 23.2
Gangdong 25.49 30.9 32.4 35.9 32.8 456,180 7.8 8.3 9.2 8.4
Gangbuk 23.72 52.3 56.0 62.7 46.5 318,889 9.6 14.8 25.9 5.0
Gangseo 42.92 26.9 26.4 39.2 37.0 536,654 1.7 2.1 7.6 4.5
Gwanak 29.85 53.1 54.5 60.0 51.1 505,103 16.4 18.5 27.7 14.5
Gwangjin 17.65 17.8 18.8 37.2 29.8 354,048 4.5 4.7 22.0 10.0
Guro 19.86 14.7 11.7 23.5 16.0 396,685 8.0 7.4 17.0 8.5
Geumcheon 12.57 16.0 18.8 30.1 15.6 227,420 10.3 10.9 17.7 9.9
Nowon 35.45 32.1 32.4 40.6 33.8 577,280 6.4 7.4 12.0 5.1
Dobong 20.74 50.7 53.4 65.0 46.6 342,582 16.0 20.9 37.3 10.0
Dongdaemun 14.51 0.1 0.6 8.0 0.0 335,376 0.0 0.9 9.6 0.0
DongJak 17.42 12.0 10.0 19.0 16.8 386,486 12.2 11.1 19.6 15.8
Mapo 24.62 11.3 11.6 17.6 18.4 359,596 1.2 1.5 3.3 1.3
Seodaemun 17.45 19.0 21.3 30.2 18.8 304,012 13.0 14.7 23.0 12.4
Seocho 47.89 56.5 60.3 73.6 66.3 383,297 18.8 24.8 47.8 30.1
Seongdong 16.56 1.5 1.8 16.6 8.5 287,015 0.5 1.1 7.0 1.3
Seongbuk 24.34 32.4 33.9 39.9 35.1 445,253 9.6 10.3 15.1 9.4
Songpa 33.67 30.1 32.6 47.9 41.7 632,143 20.1 23.9 35.4 25.2
Yangcheon 17.84 8.3 5.3 14.6 10.8 460,095 5.0 3.0 12.1 7.5
Yeongdeungpo 21.59 1.4 1.6 9.8 6.2 369,800 0.0 0.5 3.5 0.5
Yongsan 21.21 0.1 0.2 2.6 4.9 214,432 0.0 0.0 0.7 3.6
Eunpyeong 31.30 37.8 42.2 48.7 39.5 442,921 22.5 24.9 33.4 21.9
Jongro 23.90 43.5 45.1 46.7 44.9 148,920 18.5 22.0 23.6 20.4
Jung 10.05 0.2 0.9 5.1 0.6 115,872 0.0 0.6 1.4 0.0
Jungrang 17.94 20.0 22.3 41.4 19.2 397,082 0.8 1.5 11.2 0.7
시간대별로는 오후시간에 소방서비스 취약지역에 해당하는 지역이 39.4%로 가장 많고, 오전시간에 31.1%로 가장 작다. 소방서비스 취약지역이 전체 면적의 40% 이상되는 구의 수가가 오전시간에는 5개(서초구, 관악구, 강북구, 종로구 순), 낮 시간에는 6개(은평구 추가), 오후시간에는 10개(강남구, 종로구, 노원구, 중랑구 추가)로 증가한다. 특히, 오후시간 소방서비스 취약지역이 60% 이상으로 증가하는 구는 서초구(73.6%), 도봉구(65.0%), 강북구(62.7%), 관악구(60.0%)이다. 강남구의 경우, 취약지역 면적에 있어 오전시간과 오후시간에 가장 큰 차이를 보이는 지역으로 오후시간 취약지역이 오전시간에 비해 22.8%p 증가하는 것으로 나타났다.
구별 소방서비스 권역별 인구를 비교하면 전일기준 서울시 전체 인구 약 951만 명 중 89.2%가 5분 내 소방서비스 도달 가능지역에 거주한 반면, 10.8%가 소방서비스 취약지역에 거주한 것으로 나타났다. 면적에 비해 소방서비스 취약지역 거주 인구 비율이 낮은 것은 도시 외곽에 위치한 녹지 등 미개발지역이 많이 분포하기 때문이다. 구별 소방서비스 취약지역 내 거주인구 비율을 살펴보면, 강남 3구로 대표되는 서초구(30.1%), 송파구(25.2%), 강남구(23.2%) 순으로 가장 높고, 은평구(21.9%), 종로구(20.4%)가 그 뒤를 따르고 있다. 반면 동대문구, 중구의 경우 모든 주민이 적정시간 내 소방서비스 가능 지역에 거주하는 것으로 나타났으며, 영등포구(0.5%), 중랑구(0.7%)도 소방서비스가 취약한 지역에 거주하는 인구의 비율이 상당히 낮았다.
시간대별 소방서비스 권역별 인구 비율 차이는 면적 비율 차이에 비해 훨씬 큰 것으로 나타났다. 오전시간 소방서비스 취약지역 내 거주 인구 비율이 9.6%인데 비해 오후시간 인구 비율은 20.2%로 10.6%p 증가하였다. 오전시간 취약지역 내 인구 비율이 가장 높은 지역은 은평구로, 전체 44만명 중 22.5%가 소방서비스 취약인구에 해당하였다. 소방서비스 5분내 미도달 지역의 인구 비율이 가장 높은 시간대는 역시 오후시간으로, 이 시간대 해당 구 인구의 30%이상이 취약지역 내 거주하는 구는 강남구, 서초구, 도봉구, 송파구, 은평구 순으로 5개가 해당하였다. 강남구, 서초구는 오전, 오후시간에 취약지역 인구 비율의 차는 각각 28.8%p, 29.0%p로, 25개 구의 평균 차가 9.9%p인 것과 비교해 상당히 큰 것으로 나타났다.

4.2 소방서비스의 사회적 형평성

소방서비스의 사회적 형평성을 분석하기 위해 소방서비스 5분 내 도달 여부 및 화재 발생건수를 바탕으로 한 화재위험도를 이용하여 지역을 4가지 유형으로 분류하였다((1)화재위험도가 낮고 소방서비스 양호한 지역, (2) 화재위험도 높고 소방서비스 양호한 지역, (3) 화재위험도 낮고 소방서비스 미흡한 지역, (4) 화재위험도 낮고 소방서비스 미흡한 지역). 이 연구의 주요 관심은 소방서비스의 형평성임으로 소방서비스가 미흡한 지역, 즉 유형(3)과 (4)에 초점을 맞추어 살펴보고자 한다. 특히, 화재 발생건수가 많고 적정시간 내 소방서비스가 도달하지 못하는 유형 (4)는 소방서비스의 형평성과 관련한 소방정책 수립 시 주요하게 살펴보아야 할 지역이다.
Fig. 4는 화재위험도와 소방서비스 정도를 기반으로 서울시 내 16,231개 집계구를 4개의 유형으로 분류한 것이다. 서울시 대부분 지역이 유형 (1)에 해당하나, 도심을 포함한 그 주변지역은 소방서비스는 양호하게 제공되나 화재위험도가 높은 유형 (2)에 해당한다. 소방서비스가 미흡한 지역은 주로 서울시의 외곽지역에 위치하는데, 그 중 화재위험도가 높은 지역은 서울의 북서쪽과 남동쪽을 아우르는 지역이고, 상대적으로 화재위험도가 낮은 지역은 산지 등 녹지를 포함한 외곽지역에 분포한다.
Fig. 4
Classification of Census Block Groups by Fire Service and Fire Risk
KOSHAM_17_01_145_fig_4.gif
유형별 인구를 살펴보면(Table 2 참조) 서울시 전체에서 유형 (3)에 속하는 집계구 총 인구는 약 162만 명이고 유형 (4)에 속하는 인구는 약 32만 명이다. 이는 화재위험도와 관계없이 소방서비스가 열악한 지역 거주인구가 전체의 총 20.4%이고, 화재위험도가 높은 지역 인구가 3.4%를 차지한다는 것이다. 서울시 25개 구 중 유형 (3) 지역에 거주하는 인구가 가장 많은 구는 송파구, 서초구, 관악구, 은평구, 강남구, 도봉구 순으로 이 6개 구를 합쳐 87만여 명이 거주한다. 유형 (4), 즉 화재위험도가 높고 소방서비스가 미흡한 지역에 가장 많이 거주하는 구는 강남구(116,065명)로 이는 유형 (4)에 속한 전체 인구의 35.6%를 차지하는 것이다. 그 뒤를 서초구 44,289명, 종로구 30,149명, 강북구 21,488명으로 각각 전체의 13.6%, 9.3%, 6.7%가 거주하는 것으로 나타났다. 화재로부터 가장 취약한 유형인 유형 (4)에 한 명도 거주하지 않는 구는 광진구, 구로구, 양천구이다.
Table 2
Population by Types of Census Block Groups and Gu
Gu (1) Fire Risk↓ Fire Service↑ (2) Fire Risk↑ Fire Service↑ (3) Fire Risk↓ Fire Service↓ (4) Fire Risk↑ Fire Service↓
Seoul 6,476,286 1,090789 1,619,661 325,596
Gangnam 144,221 122,558 132,347 116,065
Gangdong 392,203 22,079 38,862 3,036
Gangbuk 182,448 53,788 61,165 21,488
Gangseo 491,232 4,426 39,909 1,087
Gwanak 365,202 0 135,776 4,125
Gwangjin 270,262 5,965 77,821 0
Guro 329,819 0 66,866 0
Geumcheon 183,408 3,719 39,273 1,020
Nowon 502,418 5,769 67,793 1,300
Dobong 185,864 28,972 111,479 16,267
Dongdaemun 202,514 100,579 23,243 9,040
DongJak 235,765 75,049 58,210 17,462
Mapo 340,154 7,466 10,914 1,062
Seodaemun 158,756 75,419 51,893 17,944
Seocho 166,945 33,227 138,836 44,289
Seongdong 167,063 99,788 12,355 7,809
Seongbuk 374,469 4,855 67,202 1,105
Songpa 406,871 1,565 222,197 1,510
Yangcheon 401,947 2,378 55,770 0
Yeongdeungpo 308,998 47,806 8,335 4,661
Yongsan 120,008 92,994 0 1,430
Eunpyeong 265,333 29,460 135,320 12,808
Jongro 15,075 98,685 5,011 30,149
Jung 0 114,198 0 1,674
Jungrang 265,311 60,044 59,084 10,265
서울시 소방서비스의 사회적 형평성을 파악하기 위해 화재위험도/소방서비스 유형별 사회적 특성을 비교하였다(Fig. 5 참조). 사회적 특성은 화재에 취약한 인구인 14세 미만 인구 및 65세 이상 인구, 대학 이하 학력 인구, 1인 가구와 화재에 취약한 환경을 설명해 줄 수 있는 비자가가구, 30년 이상 노후화된 주택을 포함하였다. 4개의 유형별 사회적 특성을 살펴보았을 때, 화재 및 소방서비스 모두에서 취약한 유형 (4)의 경우, 다른 유형에 비해 상대적으로 어린이 비율이 낮고, 대학이하 학력인구 비율이 낮으며, 주택 외 거주가구 비율이 매우 낮은데 반해, 노인인구 비율이 높고(18.9%), 비자가가구 비율이 높았다(57.2%). 유형별 사회적 특성에서 좀 더 뚜렷한 차이와 관련 있는 것은 소방서비스 취약여부보다는 화재위험도인 것으로 파악된다. 화재위험도가 높은 유형 (2), (4)와 화재위험도가 낮은 유형 (1), (2)를 비교하면 화재위험도가 높은 지역이 인구밀도가 낮고, 연령이 높으며, 14세 이하 비율이 낮으며, 65세 인구 비율이 높으며 비자가가구 비율이 높은 것으로 분석되었다. 따라서 화재위험도와 소방서비스를 기반으로 분류된 지역 유형별 평균적 사회적 특성엔 큰 차이가 없는 것으로 보인다. 이는 서울시의 경우 소방서비스 적정 시간 내 도달 지역과 그렇지 못한 지역 간에 평균적 사회적 특성의 차이로 인한 화재 가능성은 낮은 것으로 이해할 수 있다. 이러한 결과는 소방서비스가 취약한 유형 (3), (4)에 강남구, 송파구, 서초구와 같은 사회적 취약성이 매우 낮은 지역이 상당부분 차지하고 있기 때문에 이들 유형에 속한 다른 지역의 사회적 특성을 정확하게 나타내는 데 한계가 있다.
Fig. 5
Social Characteristics by Types of Census Block Groups
KOSHAM_17_01_145_fig_5.gif
따라서 위의 유형별 사회적 특성 비교 결과는 소방서비스가 골든타임 내 도달하지 못하는 지역 중 사회적으로 취약한 지역이 존재하지 않다는 것을 의미하지는 않는다. 지역 유형별 평균적 사회적 특성이 지역별 취약성을 정확하게 드러내지 못하는 측면을 분석하기 위해, 사회적 취약성 요소가 강한 지역의 유형을 조사하였다. Table 3은 이러한 사회적 취약지역을 화재위험도/소방서비스 유형을 분류한 것이다. 서울시에서는 사회적 취약성을 띄는 지역의 대부분이 화재위험도가 낮고 소방서비스가 양호한 유형 (1)에 속하였고, 두 번째는 화재위험도가 낮고 소방서비스가 미흡한 유형 (3)에 속하였다. 다행스럽게도 사회적 취약성이 높은 지역 중 상대적으로 적은 지역이 화재위험도가 높은 유형 (2), (3)에 속하는 것으로 나타났다. 특히, 화재위험도가 높고 소방서비스가 열악한 유형 (4)엔 가장 적은 수의 지역이 속하였다. 유형 (4)에 속한 사회적 취약 지역 중 화재 취약인구인 14세 이하 비율 및 65세 이상 비율이 높은 지역은 각각 39개, 37개였고, 화재로부터의 환경적 취약성을 나타내는 30년 이상 노후화된 주택 비율이 높은 지역은 30개였다. 유형 (4)에 속한 지역이 가장 많이 속한 구를 살펴보면, 강남구가 사회적 취약성이 높은 집계구가 가장 많이 속해 있고, 종로구, 서대문구 또한 취약한 집계구가 상대적으로 많이 포함한다.
Table 3
Socially Vulnerable Census Block Groups (cont.)
Social Vulnerability (Rate, z≧1) (1) Fire Risk↓ Fire Service↑ (2) Fire Risk↑ Fire Service↑ (3) Fire Risk↓ Fire Service↓ (4) Fire Risk↑ Fire Service↓
Less Than 14 Years 1,862 106 483 39
Over 65 Years 890 158 177 37
Less Than College 1,535 56 292 2
Renters 2,105 253 456 81
One-Person Household 1,508 284 274 57
Houses Built Before 1989 970 234 210 30

5. 결론

이 연구는 서울시 소재 소방서와 119안전센터를 기준으로 소방서비스의 공간적 형평성을 파악하고, 소방서비스 유형별 사회적 특성을 토대로 소방서비스의 사회적 형평성을 분석하고자 하였다. 따라서 이 연구는 공간적 형평성을 주로 다뤘던 기존 연구와 차별성을 가지며, 집계구 단위 분석을 통해 지역의 보다 세밀한 특성을 파악할 수 있었다.
위에서 제시한 3개의 연구 질문과 관련한 분석 결과는 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 서울시 소방서비스는 공간적으로 균등하다고 할 수 없다. 서울시의 경우 소방자동차가 긴급 출동 시 가로별 제한주행속도로 통행한다면, 즉 이상적인 도로환경이 주어진다면 모든 지역에 소방서비스가 5분 내 도달 가능하다. 그러나 서울시 가로·지역별 시대간대별 실제 통행속도를 적용하면 많은 곳에서 소방서비스 취약성을 드러낸다. 특히, 오후시간(19:00)에 소방서비스가 가장 취약하고, 이 시간에 서울시 전체 면적의 39.4%, 전체 인구의 20.2%가 5분내 소방서비스가 도달할 수 없는 것으로 파악되었다.
둘째, 서울시 소방서비스의 골든타임 내 도달 가능 지역과 그렇지 못한 지역 간 사회적 특성에는 큰 차이가 없다. 화재에 취약한 인구⋅가구⋅주택과 관련한 6개의 지표를 이용하여 유형별 평균적 특성을 비교한 결과 소방서비스의 적정시간 내 도달 가능성 여부에 따라 지역의 사회적 특성이 다르지 않은 것으로 나타났다. 따라서 서울시 소방서비스는 사회적으로 형평하다고 할 수 있다.
셋째, 지역 유형별 평균적 사회적 특성엔 큰 차이를 보이지 않으나, 소방서비스 골든타임 내 미도달 지역 중 사회적 취약성이 높은 지역이 존재한다. 특히, 화재위험도가 높고 소방서비스가 미흡한 유형에서의 65세 인구 비율이 상대적으로 높은 것으로 분석되었다. 유형별 사회 취약성이 높은 집계구를 조사한 결과 상대적으로 적은 수이기는 하나 화재위험도가 높고 소방서비스도 미흡한 유형에 사회적 취약성이 높은 집계구가 포함되어 있는 것으로 분석되었다.
소방서비스는 재해 위험으로부터 국민을 보호하기 위한 중요한 수단으로, 모든 국민에게 동등하게 제공되어야 한다. 그러나 서울시 소방서비스의 경우 거주지에 따라 서비스 제공이 균등하지 않고, 소방서비스 취약지역 중 사회적으로 취약한 지역이 존재한다는 이 연구의 결과는 서울특별시 소방재난본부와 소방조직을 지휘, 감독하는 서울시가 소방서비스 취약지역에 대한 구체적이고 실질적인 방안을 강구해야 함을 제안한다. 연구 결과를 바탕으로 서울시에 제안할 수 있는 정책은 보편적 소방서비스 제공을 통한 공간적 형평성을 향상시키는 방안과 소방서비스 미흡지역 중 사회적 취약 지역을 위한 정책 개발을 통해 사회적 형평성을 강화하는 방안으로 나누어 생각할 수 있다.
연구 결과에 따르면 서울시 외곽은 중심지에 비해 소방서비스가 미흡한 지역이 다수 분포한다. 따라서 기존 소방서 및 119안전센터 입지에 기반한 이들 지역에 대한 원활한 서비스 공급한 현실적으로 미흡할 수 밖에 없다. 이러한 서울시 소방서비스의 공간적 형평성을 개선하기 위해 소방차의 통행을 원활하게 유도하는 있는 방안과 소규모 예산으로 운영 가능한 소방관서 배치 방안을 적극적으로 논의할 필요가 있다. 현재 국민안전처를 중심으로 전국 시도 소방본부가 중점적으로 추진하고 있는 “소방차 길터주기”운동에 대해 서울시 차원의 적극적인 홍보와 시민의 인식 변화를 위한 지속적인 교육을 실시할 필요가 있다. 또한 이면도로 불법주차에 대한 단속을 넘어 주거단지 곳곳에 공용주차장을 마련하는 계획을 실행하여 소방자동차의 적정 주행속도를 유지하게 하여야 한다. 이뿐만 아니라 저밀도의 농어촌지역에 주로 배치되는, 소수 인원 및 장비를 갖춘 119지역대를 서울시 외곽지역에 도입하는 것을 적극 고려할 필요가 있다.
또한 소방서비스의 사회적 형평성을 향상시키기 위해 소방관련법에 제시된 소방관서의 배치 기준을 개정함과 동시에 서비스 사각지대를 해소할 수 있는 전략이 논의되어야 한다. 「지방소방기관 설치에 관한 규정」에 의하면 소방서 및 119안전센터는 인구 또는 면적을 기준으로 증설하도록 정하고 있다. 그러나 소방서비스 골든타임 내 미도달지역 중 화재취약인구가 다수 거주하는 지역의 경우 화재발생 위험이 크며 초동 대응이 적절하게 이루어지지 못해 화재 피해를 커질 우려가 있으므로 이러한 지역에 소방서 및 119안전센터의 증설을 적극 논의해야 한다. 이를 위해 소방기관 설치에 관한 규정을 인구, 면적 뿐 아니라 지역의 사회경제적 요소 및 과거 화재발생건수를 바탕으로 화재위험도를 산정하여 설치 지역을 결정하는 것이 화재로부터의 피해를 최소화할 수 있을 것이다. 이와 함께 소방서비스 사각지대를 해소하기 위해 목조건물·위험물제조소 등의 밀집지역 이나 대규모 전통시장 등의 극소수 지역에만 지정관리하고 있는 화재경계지구를 화재취약계층이 집중으로 거주하는 지역에 확대 운영할 필요가 있다. 이를 통해 이들 지역에 대한 정기적인 화재조사 및 주택 내 기초소방시설을 우선 설치할 수 있도록 적극적인 지원이 이루어져야 한다.
이 연구는 GIS 네트워크분석을 통해 서울시 소방서비스의 형평성에 관한 의미있는 결과를 도출하였으나 자료 부재 또는 획득의 어려움으로 인한 한계도 분명히 존재한다. 도로의 고저를 비롯한 지형에 따른 영향과 신호체계 등을 고려하지 못한 부분은 소방서비스의 공간적 형평성을 보다 정밀하게 분석하는 데 있어 추후 연구에서 보충되어야 할 부분이다.

감사의 글

이 논문은 서울특별시와 서울연구원이 공동으로 주최한 「공공데이터를 활용한 2016 서울연구논문 공모전」의 수상작을 수정·보완한 논문입니다.

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