1. 서론
1.1 연구개요
현대 사회에서 재난은 복잡화, 대형화되어 가고 있으며, 그로 인한 피해가 지속적으로 증가하고 있는 추세이다(Kim et al., 2015). 이러한 현상에 따라 국가적으로 재난⋅안전에 대한 전반적 관심이 증가되고 있다. 최근에는 중앙정부뿐만 아니라 지방정부에서도 재난에 대비한 조직체계를 구축하고 있다. 특히 시민 및 재산을 보호하기위한 체계적이고 효율적인 재난⋅안전 시스템을 구축하는 첫 단계로 중⋅장기 마스터플랜(안전관리 기본계획 등)을 수립하고 있다.
체계적인 재난안전 중⋅장기마스터플랜을 구축하기 위해서는 해당 지자체의 재난 관리체계가 국가정책 및 관련 법률, 안전도시 국제표준기준 등의 내용을 따르고 있는지에 대한 정합성 분석 및 진단이 이루어져야하나 기존에 수립된 재난⋅안전 마스터플랜은 관리체계에 대한 진단을 누락한 채 해당지역의 위험요인 분석에 따른 분야별 재난관리 대책 위주로 마스터플랜을 수립하고 있는 실정이다. 따라서 본 연구에서는 지자체의 재난⋅안전 관리체계 구축 전략을 수립하면서도 지역특성을 고려한 분야별 재난관리 대책 내용을 포함하는 다각화된 재난⋅안전 마스터플랜 프레임워크 모델을 제안하고자 한다.
1.2 연구범위 및 연구방법
지방정부의 재난⋅안전 마스터플랜은 방향을 설정하는 기본적인 계획으로 해당지역의 재난⋅안전 시스템의 방향을 제시하는 최소한의 가이드라인이라 할 수 있다.
본 연구에서 마스터플랜 프레임워크 모델 적용 대상지역을 도⋅농 복합도시로 도시와 농촌 지역의 특성을 동시에 갖고 있어 다양한 재난⋅안전에 대한 대상요인이 많은 ‘H’지자체로 선정하였고 첫 단계로 재난⋅안전 마스터플랜 프레임워크를 제안하였다. 두 번째 단계에서는 제시된 프레임워크에 따라 해당 지자체의 재난⋅안전 관리체계 및 위험요인을 진단하고 분석하였다. 지자체의 관리체계의 진단에서는 재난관련 규정을 준수하고 있는지를 파악하기 위해 ‘재난관련 법률’과의 정합성을 분석하였고 중앙정부 재난⋅안전정책과의 정합성을 분석하기 위해 ‘안전혁신마스터플랜’을 기준으로 삼았다. 국제적 안전도시지표를 따르고 있는지를 확인하기 위해 ‘재해경감국제전략기구(United Nations International Strategy for Disaster Reduction, 이하 UN-ISDR: 국제안전도시 지표)’의 내용을 기준으로 정합성 분석을 실시하였다. 그리고 지역특성을 고려한 분야별 재난관리 대책을 수립하기 위해 기존에 활용되고 있는 방식대로 해당지역 분야별 위험요인 분석을 실시하였다. 대상 지자체의 재난발생 사례 및 특성을 조사하였고 주민의식조사 등을 통해 재난 유형별 안전관리 대책을 도출하였다. 그리고 중요도에 따라 주요관리대상과 기본관리대상으로 나누어 설정하였다. 세 번째 단계에서는 재난⋅안전 마스터플랜을 수립하고 재난 관리체계 구축 및 분야별 위험요인 관리 방안을 도출하였다.
2. 국내 지자체 재난안전 마스터플랜 사례조사
2.1 서울특별시 안전관리 기본계획
서울시의 안전관리 기본계획은 재난⋅사고 유형별 대책으로써 중점관리대상과 기본관리대상으로 대책을 구분하여 수립하였다. 중점관리대책은 발생빈도와 피해규모가 크고 집중적인 관리가 필요한 총 17종의 재난⋅사고에 대한 대책으로써 풍수해, 사면재해, 기상이변(설해, 폭염, 한파) 5종, 시설물안전사고(대형건축물, 공사장, 한강교량, 지진 등) 7종, 화재(폭발, 대형화재, 산불, 터널⋅지하철⋅공동구 화재 등) 5종을 구성하였다. 그리고 기본관리대상은 발생빈도나 피해규모가 상대적으로 작은 총 49종의 재난⋅사고에 대한 대책으로써 자연재해(가뭄, 녹조, 황사, 낙뢰 등) 4종, 사회재난(유독물, 감염병, 생활필수품 유통마비 등) 13종, 도시기반체계 보호(에너지, 통신, 전산망, 교통수송 등) 19종, 안전사고(어린이 놀이시설, 여름철 물놀이, 자전거 등) 13종으로 구성하였다(Seoul Metropolitan City Safety Management Basic Plan, 2014).
2.2 안양시 안전관리 기본계획
안양시는 전반적 안전취약성에 대한 분석 및 진단을 통해 각종 재난안전으로부터 시민 모두가 안심하고 살 수 있는 도시 만들기 계획을 추진하였다. 내용을 보면 예방적 안전관리 강화, 맞춤형 대응역량 강화, 인프라개선 및 확충, 안전관리 사각지대해소, 시민안전 체감온도 향상 등 5대 추진전략을 통한 분야별 대책과 풍수해 취약지구 개선 방안마련, 재난관리역량 향상 체계 마련, 통합 재난관리시스템 구축, 전통시장 화재대응 역량강화, 노후시설 안전 확보 체계 마련, 자살방지 인프라 확충, 범죄 사각지대 해소, 지역안전 공동체 민⋅관 거버넌스 활성화, 재난안전 총괄 기능 강화, 시민안전의식 강화 등 10대 중점추진과제로 구성된다(Master plan for Safer Cities, 2015).
3. 재난안전 마스터플랜 프레임워크 제안
지자체의 재난⋅안전 마스터플랜은 해당 지자체의 관리체계 및 특성 등을 반영하여 방재 정책의 방향을 제시하는 기본계획이다. 따라서 해당 지자체의 관리체계 진단과 위험요인 분석을 기반으로 마스터플랜이 수립되어야한다. 그러나 기존의 재난⋅안전 마스터플랜은 Table 1과 같이 대상지에 대한 단편적인 위험요인 분석을 통한 자연재해, 사회재난, 안전사고 등의 분야별 재난 관리방안만을 가지는 체계로 구성되었다.
Table 1
Comparison Between Configuration System of Disaster⋅Safety Master Plan
따라서 본 연구에서는 다각화된 재난⋅안전 마스터플랜을 위해 관리체계 구축과 위험요인 설정을 동시에 수립하는 프레임워크를 제안하였다.
재난⋅안전 관리체계는 진단을 통해 도출된 문제점들을 유형화하고 이에 따른 추진전략을 구축한다. 그리고 위험요인을 주요관리대상과 기본관리대상으로 구분하여 추진전략을 세우는 재난⋅안전 마스터플랜 프레임워크 모델을 제안하였는데 다음의 Fig. 1과 같다.
4. ‘H’지자체의 재난⋅안전 관리체계 진단 및 분야별 위험요인 분석
4.1 재난 및 안전관리 체계 진단 및 분석
‘H’지자체의 재난⋅안전 관리체계를 진단하기 위해 재난관리 조직체계, 자체규정, 재난예방교육 실행여부를 조사하였다. 그리고 실무자면담, 현장조치 매뉴얼 진단 등을 통하여 재난관련 법률, 안전혁신마스터플랜, 국제안전도시(UN-ISDR) 기준의 정합성 분석을 실시하였고 각 항목별 이행율1을 도출하였다.
4.1.1 재난관련 법률과의 정합성
국가 재난관련 법률과의 정합성을 분석을 실시하기 위해 재난 및 안전관리 기본법, 시설물의 안전관리 관한 특별법, 자연재해대책법, 지진⋅화산 재해대책법, 재난관리기준 등의 이행 여부를 Table 2와 같이 검토하였다.
Table 2
Consistency Analysis on Disaster Law
본 정합성 분석에서 재난관련 법률 및 기준에서 정하고 있는 재난관리 책임기관으로써 책무사항 등을 ‘H’지자체에서 얼마나 반영하고 있는지 분석한 결과, 73.9%의 정합율을 보이는 것으로 나타났다.
재난관련 법률 중 상대적으로 정부의 관심도가 떨어지거나 자료요구가 빈번하지 않는 ‘지진방재종합계획의 수립⋅추진’에 대해서는 이행율이 떨어지는 것으로 나타났으나 ‘내진성능평가실시’과 같이 동일한 재난 유형일지라도 정부의 관심이 많은 부분에서는 타 법률에 비해 정합성이 높게 나타났다. 그리고 재난관리 책임기관으로서 반드시 실시하도록 법으로 의무화 되어있는 항목을 체크하여 실시간으로 이행여부를 모니터링 해야 하나, 관련법 전체를 체크하고 결과를 확인할 수 있는 확인 시스템이 부재한 상황이었다(Improvement plan of local government disaster management system, 2011).
전체적으로 예방⋅대비 단계 ‘안전 및 유지관리계획 수립⋅시행, 시설물 안전점검 등’에 해당하는 항목에서는 이행율이 높았으나, 상대적으로 대응⋅복구 단계에 해당하는 항목 ‘재난경감활동계획 수립, 재난 건전성 모니터링 계획’에 대해서는 정합성이 떨어지는 것으로 분석되었다.
4.1.2 안전혁신 마스터플랜과의 정합성 분석
안전혁신마스터플랜과의 정합성 분석은 5대 추진전략을 통해 나타나는 중앙정부의 재난관리 정책방향을 ‘H’지자체에서 제대로 반영하고 있는지를 Table 3과 같이 진단하였다.
Table 3
Consistency Analysis of Safety Innovation Master Plan
정합성 분석 결과, 정부 정책방향과 55.2% 연계성을 보이는 것으로 나타났다.
‘전략 3 재난관리책임기관 관리자 교육기반 마련 등’에서 국민안전교육을 위한 제도적 마련 등의 이행율이 가장 낮게 나타나 주민들의 안전문화 증진을 위한 컨텐츠, 재난유형별 행동요령, 재난홍보자료, 재난예방 영상 및 애니메이션 등의 개발⋅보급 등이 활발히 추진되어야 할 것으로 나타났다. 그리고 자발적인 주민참여를 유도하기 위해서는 지역차원의 재난대비 민관협력체계 구축 노력이 요구되었다.
‘전략 4 재난안전사고 원인조사체계 구축 등’의 부재로 기 발생한 각종 재난과 유사한 사고에 대한 사고정보처리 기능, 처리⋅복구결과 등의 사고이력의 종합적인 정보관리체계(시스템)가 미흡하였고 재난사고 유형별 특성, 재난사고 현장에 맞는 방호장비, 대응방법 등 재난현장에 신속히 대응할 수 있도록 해주는 사고이력정보 시스템 구축이 요구되었다.
4.1.3 국제안전도시(UN-ISDR)지표와의 정합성 분석
본 정합성 분석에서 도시방재 역량강화 과정의 비전과 발전방향을 제시한 국제안전도시(UN-ISDR)지표를 ‘H’지자체의 재난관리 소관업무에서 제대로 반영하고 있는지를 분석한 결과 Table 4와 같이 48.8% 정도의 연계성을 보이는 것으로 나타났다.
Table 4
Consistency Analysis with Standard of International Safety City (UN-ISDR)
종합적인 재해위험 평가 및 기반시설 보호 부분에서 리스크 규모 및 빈도 파악이 부재하여 시설물 등에 대한 ‘위험성 평가’가 가장 빈약한 것으로 분석되었다. 그리고 기반시설의 지속적인 재난⋅안전 유지관리를 유도하기 위한 주기적인 평가가 필요한 것으로 나타났다. ‘제도적⋅행정적 계획 구축 및 재정/자원관리’ 항목에서 이행율이 65% 정도로 상대적으로 다른 항목에 비해 높은 것으로 분석되었다.
4.1.4 재난 및 안전관리 체계 진단⋅분석 결과
‘H’지자체의 재난 및 안전관리 체계 진단 결과 재난⋅안전 법규관련 정합성 분석에서는 법률 이행 체크 시스템이 부재한 것으로 나타났고 대응복구 단계에서는 정합성이 상대적으로 떨어지는 것으로 분석되었다. 안전혁신마스터플랜 정합성 분석에서는 ‘H’지자체의 행동 매뉴얼 상 협업체계 구축에 대한 항목이나 내용이 부재하고 내부 재난 대응시스템이 외부시스템과의 연계성이 부족한 것으로 나타났다.
그리고 재난 관리자의 교육 및 훈련 등이 미비하며 긴급구조 역량강화를 위한 교육⋅훈련 등이 부족한 것으로 분석되었다. 안전문화 컨텐츠 개발과 보급이 미흡하고 지역 자율 협력체계가 구축되지 않았으며 재난발생 대비 기능연속성 계획(ISO 22301)이 부재한 상항으로 나타났다.
국제안전도시(UN-ISDR) 기준에 따른 정합성 분석에서는 취약 시민의 참여를 위한 지방정부의 지원 정책 활성화 방안이 미비한 것으로 나타났으며 시설물 리스크의 규모 및 빈도 파악이 미흡한 것으로 평가되었다. 특히 재난 경감 및 방재를 위한 교육훈련이 부족하고 기반시설들의 주기적 평가가 필요한 것으로 분석되었다.
’H’지자체의 재난안전 정합성 진단결과 Fig. 2와 같이 예방-대비-대응-복구 단계별로 세부 문제점을 도출하고 1) 정부정책연계 미비, 2) 글로벌수준의 위기관리 부족, 3) 교육훈련 기반 부족, 4) 위험취약성 분석 미흡, 5) 재난정보 조치/관리체계 부족, 6) 지역기반 안전문화정착 미흡 등 6개로 문제점을 도출하고 유형화하였다.
4.2 재난안전위험요인 도출
4.2.1 지역안전도 및 지역안전지수 진단
2014년 기준 ‘H’지자체의 지역안전도2는 위험환경과 관리능력, 방재성능에 따른 안전도 진단 결과‘마’그룹으로 나타났으며, 2013년도 대비 2014년도에는 1등급 강등되었다. 2015년 지역안전지수3 진단결과, ‘H’지자체는 재해에 취약한 4등급을 받았고 대부분의 분야에서 낮게 평가되었다. 그리고 지역안전지수에서 교통사고 분야는 3등급, 자연재해분야는 4등급으로 낮게 평가되어 지역안전도를 높이기 위한 대 내⋅외적 체계 개선 및 이미지 개선이 필요한 것으로 분석되었다(Korea safety map, 2015).
4.2.2 문헌 및 통계 분석
‘H’지자체의 2014년 통계연보를 통해 재난⋅사고 사례 및 해당지자체 종합개발 중장기계획, 풍수해저감계획 등의 재난관련 자료 검토를 통해 취약성을 분석하였다.
최근 5년간(2010년~2014년) 풍수해로 인한 피해현황은 2012년에 가장 큰 피해가 발생하였는데 이는 2012년 8월 25일~30까지 태풍 ‘볼라벤⋅덴비’가 발생한 것에 따른 결과로 분석되었다. 화재는 최근 5년 동안 2% 증가한 것으로 나타났고 교통사고로 인한 사망자수는 25% 정도 증가하는 추세로 나타났다. 119구조대 활동건수의 통계자료를 분석한 결과, 최근 5년간 출동건수는 약 2배 증가하였고 최근 5년간 (2010년~2014년) 법정 감염병 발생은 증가율이 278%로 나타났다.
‘H’지자체는 지리적 특성상 사면이 많이 위치하고 있고 도⋅농 복합도시로써 풍수해에 대한 대책 및 예산 책정이 타 재난안전 분야보다 강화되어 있음을 파악하였다(Statistical Yearbook of ‘H’ Local Governments, 2015).
4.2.3 재난안전 의식조사
‘H’지자체의 재난 및 안전에 대한 인식도를 파악하기 위해 의식조사를 실시하였다.
Table 5와 같이 조사대상은 주민, 재난 관련 종사자 및 공무원 등으로 설문조사 내용은 일반현황을 제외하고 19문항으로 이뤄졌고 150개를 배포하여 134개를 활용하였다.
Table 5
Disaster⋅Safety Awareness Items
설문문항은 5점 리커드 척도로 1. “매우그렇지않다”, 2. “그렇지않다”, 3. “보통이다”, 4. “그렇다”, 5. “매우그렇다”로 구성되었다. 평균값도 “매우그렇지않다”에서 “매우그렇다” 순으로 1점부터 5점까지 부가하는 것으로 측정값을 설정하였다.
‘우선적으로 대비해야할 자연재난’으로는 평균 3.49로 “풍해”가 가장 높았고 3.42로 “설해”, 3.38로 “수해”, 3.268로 “폭염”, 3.261로 “사면재해”, 3.07로 “한파” 순으로 나타나 농축산 산업이 발달한 ‘H’지자체의 특성이 반영되어 풍수해 및 설해에 대한 대비/대응을 중요시 여기고 있는 것으로 나타났다.
‘우선적으로 대비해야할 사회재난’으로는 평균 3.71로 “화재”가 가장 높았고 “붕괴사고”, “감염병”, “도시기반시설 파괴”, “유해화학 사고” 순 등으로 나타났는데 대상지역은 지금까지 대규모 복합재난이 발생한 건수가 없어 상대적으로 화재 등에 대한 우려가 다른 사회재난 항목에 비해 높게 나타난 것으로 판단되었다.
‘우선적으로 대비해야할 안전사고’는 Table 8과 같이 평균 3.58로 “생활안전사고”가 가장 높게 나타났고 3.56으로 “교통사고”, 3.45로 “학교안전”, 3.44로 “농업사고(농기계, 농약 등)”, 3.11로 “추락사고”, 3.10으로 “산악사고”, 2.90으로 “수난사고” 순으로 나타나 생활안전사고와 교통사고에 대한 우려가 큰 것으로 분석되었다.
Table 6
Natural Disaster that must be Prepared Preferentially
Table 7
Social Disaster that must be Prepared Preferentially
Table 8
Safety Accident that must be Prepared Preferentially
4.2.4 재난안전위험요인 설정
지역안전도 및 지역안전지수 진단, 통계연보 분석, 재난사고 발생특성, 문헌고찰, 사례조사, 환경변화에 따른 재난⋅안전 현황과 주민설문 내용 등을 종합적으로 분석하여 주요관리대상 5종을 선정하였다. ‘H’지자체의 통계연보 분석에 따르면 2∼3년 주기로 지역별 풍수해가 발생하고 있는 것으로 나타났고 지리학적 특성상 사면이 많아 사면재해에 대한 중점관리가 필요하고 최근 기후변화에 따른 설해⋅폭염⋅한파 등이 빈번하게 발생함에 따라서 기상이변(설해⋅폭염⋅한파)도 주요관리 대상에 포함하였다(Measures to Prevent and Respond to Agricultural Disasters Caused by Climate Change, 2014). 그리고 주민설문을 근거하여 사회재난 중에 화재를 포함하였고 최근 지진 등으로 이슈화 되었고 재난발생시 피해규모가 상대적으로 큰 시설물 붕괴사고를 주요관리대상으로 아래 Table 9와 같이 책정하였다.
Table 9
Important Management Targets
그리고 주요관리 대상에 비해 피해규모 및 피해빈도가 상대적으로 낮은 자연재난 2종 (가뭄, 황사), 사회재난 3종 (청사기능 마비, 감염병, 가축질병), 도시기반체계 마비 3종 (통신망, 에너지, 식용수), 안전사고 3종(교통사고, 문화체육시설, 문화재) 등을 기본관리 대상으로 선정하였다.
5. ‘H’지자체 재난⋅안전 마스터플랜 수립
5.1 재난 및 안전관리 체계 구축
재난⋅안전 관리체계 진단결과 도출된 6개의 문제점을 개선할 수 있는 추진전략을 Table 11과 같이 ‘정부정책에 연계된 사업 고도화’, ‘글로벌 수준의 위기관리체계 구축’, ‘교육 및 훈련 고도화’, ‘위험·취약성 분석 강화’, ‘ICT기반 지능형 네비게이션 시스템 개발’, ‘지역과 연계된 안전문화 장착’ 등으로 나누고 그에 따라 세부 계획을 아래 Table 11과 같이 수립하였다.
Table 10
Standard management targets
Table 11
Promotion Strategy of Disaster and Safety Management System
‘정부정책에 연계된 사업의 고도화’에서는 재난관리 법령 준수율을 지속적으로 모니터링 할 수 있는 시스템을 구축하고 적극적인 중앙정부 안전혁신마스터플랜과의 연계를 이행한다. 정부의 목표지수와 비교하여 ‘H’지자체 내부 재난관리 비전 및 미션의 목표를 설정하고 지속적으로 개선할 수 있는 목표지수 도입을 추진한다. 그리고 재난 복구단계의 자체규정이 미흡함에 따라 대응단계부터 복구계획이 유연하게 진행될 수 있도록 복구에 관한 규정 및 복구계획 수립에 필요한 관리업무지침 개정, 고도화를 추진하고 안전취약계층의 생활안전 체계 구축 및 맞춤형 안전대책을 강화하는 계획을 세운다. 선진국의 재난관리체계(정책, 전략, 사례 등) 및 차이점을 분석하여 벤치마킹할 수 있는 계획을 수립한다.
‘글로벌 수준의 위기관리체계 구축’에서는 업무연속성 정책 및 계획을 기반으로 ‘H’지자체 내 서비스의 연속성을 보장하기 위한 위기관리 업무의 연속성 추진체계를 구축하고 국제안전도시(UN-ISDR) 기준 지표와 연계하여 지속적인 이행 및 모니터링을 실시한다. 그리고 재난 시 현장 컨트롤 타워 강화를 위해 유관기관과의 통신을 실시간으로 연계하며 13개 협업내용이 포함된 매뉴얼을 개발하는 것을 수립한다.
‘교육 및 훈련 고도화’ 부분에서는 재난 유형에 적합한 효율적인 훈련계획을 구상할 수 있도록 훈련설계 가이드라인 개발하고 멘토 양성 및 교육교재 개발을 통한 자체교육 기반을 마련하는 것을 계획한다. 그리고 살아 움직이는 교육훈련 평가를 위한 선순환 피드백 체계를 수립하고 재난 시 리더십을 발휘할 수 있는 재난관리 책임자의 교육을 강화하는 내용을 수립한다.
‘위험·취약성 분석 강화’ 부분에서는 ‘H’지자체의 물적⋅인적 위험요소와 이로 인한 취약부분을 분석하고 위험요소들과 취약부분에 대한 안전관리 및 개선방안을 수립한다. 시설물에 대한 위험도 분석을 통한 위험지도를 작성하는 전략을 계획하고 재난 시 대응역량을 제고하기 위해 조사체계 자체점검은 민간 점검으로 진행하고 원인조사는 대응 중심으로 전환하는 모델개발을 진행한다.
‘ICT(Information & Communication Technology)기반 지능형 네비게이션 시스템 개발’ 에서는 스마트 폰 등을 통해 재난상황에 맞는 행동지침을 자동으로 발송하는 시스템을 구축하고 셉티드 시스템의 적극적 도입을 통해 재난경보 컨텐츠 개발을 추진한다. 최종적으로는 시스템 및 기술, 디자인, SOP(Standard Operating Procedure), 매뉴얼, 대응체계 등을 통합하는 관제 및 재난관리 서비스 플랫폼을 개발하는 것을 목표로 설정한다.
‘지역과 연계된 안전문화 장착’ 에서는 지자체에의 재난총괄부서의 책임과 권한을 명확히 구분하여 관리감독체계 공정성 및 동기를 부여하고 주민과의 쌍방향 소통이 가능한 “안전 지킴이”, “안전 지킴이 집” 등 민간 참여형 거버넌스를 구축한다. 그리고 재난발생 시 필요한 대응기능을 사례별⋅시간대별로 유형화하여 주민 및 민간기업에서 활용 가능한 지역기반 매뉴얼 마련한다. 최종적으로는 ‘H’지자체의 재해⋅재난 취약지역 및 주요 시설물 등의 정보를 활용한 재난백서를 발간하며 안전 홍보 시스템을 강화하는 계획을 수립한다.
5.2 분야별 위험요인 관리 방안
분야별 위험요인 관리 방안은 주요관리대상과 기본대상으로 구분하여 대책을 Table 12와 같이 수립하였다. 주요 관리대상의 5개 항목으로 풍수해, 사면재해, 기상이변, 화재, 시설물안전사고로 구분한다(Seoul Development Institute, 2014).
Table 12
Important Management Targets and Promotion Strategy
풍수해 부분에서는 태풍, 폭우 등으로 발생할 수 있는 홍수 예⋅경보 시스템을 강화하고 상습 침수취약지구의 관리시스템을 강화하는 계획을 수립한다. 그리고 재해 발생 시 이재민 구호 및 복구시스템을 강화하기 위한 전략을 수립한다.
사면재해 부분에서는 농림지역 및 도로 연접부에 비탈면과 도로 확산에 의한 절개지가 많기 때문에 사면전수조사를 시행하고 산사태 방지시설을 확충한다. 그리고 사면재해 예방을 위한 유지관리 및 정기점검을 정규적으로 시행하고 재해 발생 시 즉각적인 대응을 위해 예⋅경보 시스템을 강화하는 계획을 수립한다.
설해⋅폭염⋅한파가 발생되는 시기에 대책본부를 운영하고 모니터링 시스템을 구축하여 피해를 최소화하고 재난 취약계층을 대상으로 행동요령 수칙 전파한다.
최근 ‘H’지자체는 주거지역에서 부주의로 인해 화재 발생 비율이 월등히 높아지고 있는 있는데 화재 예방 캠페인 등을 통해 시민의식이 제고되어야 하며 전통시장 및 주거지역을 중심으로 화재취약지구 선정을 통한 특별관리가 이뤄져야 한다. 그리고 소방안전지도를 개발하여 ‘H’지자체 스마트 안전지킴이’ 웹과 연계한다. 전통시장과 같은 진입곤란지역에 소방시설 인프라를 구축하고 특수 소방차 도입을 적극 고려한다.
도시시설물은 한 번의 사고로 대규모의 피해가 발생될 수 있기 때문에 시설물 안전관리자의 안전교육을 강화한다. 또한 최근 국내에도 강도 5.8 이상의 지진이 발생하고 있기 때문에 공공시설물의 내진보강을 지속적으로 추진하고 시설물별 지진 위험도 평가, 지진방재계획, 대응 시나리오 등의 마련을 적극적으로 추진한다.
기본관리 대상은 자연재난으로 가뭄, 황사, 사회재난으로는 청사기능 마비, 감염병, 가축질병, 도시기반체계 마비 분야에서는 통신망, 에너지, 식용수, 안전사고 분야에서는 교통사고, 문화체육시설, 문화재로 나누고 Table 13과 같이 재해 및 재난별 추진 전략을 수립한다.
Table 13
Standard management target and promotion strategy
국내 기후변화에 따른 유동적인 가뭄 대응 능력 구축할 수 있도록 유관기관과의 협력을 통한 비상급수 대책을 수립하고 농업용수 가뭄대책, 상수원의 수질감시기능 및 검사 기능을 강화한다.
황사 발생 시에는 ‘H’지자체에서 보급하고 있는 스마트 웹을 활용하여 주민 문자서비스를 도입한다. 특히 농촌지역에는 농작물 및 가축에 미치는 영향을 최소화하기 위한 예⋅경보 시스템을 도입한다.
지자체 청사는 시민들에게 행정서비스 제공하고 재난 시에는 컨트롤 타워 역할을 하는 장소이기 때문에 청사기능 마비는 시민들에게 불편함 초래할 뿐만 아니라 국가적으로도 막대한 손실을 야기할 수 있다. 따라서 평상 시 청사 안전관리는 물론 청사기능마비에 대응한 재난 시 업무연속성 차원의 13개 협업기능을 기반으로 한 재해경감 대책을 수립해야 한다(Song, C.Y., 2017).
감염병의 경우 외부효과(External Effect)라는 특징을 지니고 있어 개인에게 그치지 않고 사회 전체에 영향을 미칠 수 있기 때문에 보다 과학적이고 체계적인 관리가 요구된다. 따라서 감염병 유발생시 대응체계 구축을 위하여 격리병원 확보, 방역 비축물자 확보, 의약품 확보 등의 중⋅장기 계획 수립이 추진되어야 한다.
‘H’지자체는 지리적으로 교통량이 많은 곳으로 가축 질병이 다양한 경로를 통한 유입이 가능하며 관내에서 가축질병이 발생 하면 타 지역으로의 전파성이 높은 지역에 위치하고 있다. 농가의 실효성 있는 차단방역 매뉴얼을 마련하고 농가의 방역교육을 강화하며 월별 및 계절별 가축질병 예방 체계를 구축한다. 특히 가축질병 발생 시 농민뿐만 아니라 주민전체를 위한 행동지침 교육이 이뤄져야 한다.
정보화 사회로 진입함에 따라 행정업무 및 일상생활에서 통신망에 대한 의존도가 증가하고 있다. 그렇기 때문에 위기발생을 대비한 이중 통신시스템 구축하고 재난발생시 신속한 대응을 위한 유관기관과의 정규적으로 연 1회 이상 실시한다. 에너지 부분의 재난 시에는 전기부분의 피해만 발생하지 않고 도미노 현상을 일으켜 복합재난으로 발전할 수 있기 때문에 한전과의 긴밀한 협력체계를 구축한다. 그리고 재난대비 훈련 및 복구 시나리오를 사전에 준비하기 위해 전기안전대책반을 운영하고 구급 및 상황대처를 위한 다각적인 훈련을 실시한다.
최근 국내에서도 강도 5.8 정도의 지진이 발생하였고 전국적으로 지진이 지속적으로 발생하고 있어 식용수(상수도) 시설물에 대한 대책 필요한 상태이다. 따라서 상수원 및 상하수도관 일상점검(분기별 1회 이상), 정기점검(2년 1회 이상), 긴급점검 실시 강화하고 지역 내 사업장⋅축사 오수 무단방출, 하수처리시설의 합법성, 방류수 수질 지군 준수 여부 등 집중 점검하는 것으로 계획을 수립하였다.
‘H’지자체의 교통사고 발생건수는 2013년에 감소하였다가 2014년 301건으로 다시 증가하고 있는 추세이다. 이를 해결하기 위해서는 교통사고 상세분석 TF팀 구성하고 교통사고 다발지역에 대한 보행자 환경을 개선해야 한다. 특히 가로구역 별 장애물 없는 생활환경(Barrier free)을 구축한다. 문화체육시설은 다중이용 시설로 재난이 발행하면 대형화, 복합화 될 수 있는 위험을 안고 있기 때문에 특히 화재, 테러, 지진 등 재난이 발생하는 경우 큰 혼란을 야기할 수 있으며 피해도 매우 커질 수 있다. 따라서 내진점검 및 안전점검 실시 강화하고 재난유형에 따른 시설물 별 행동조치 매뉴얼을 구축한다.
최근 문화재 방화 및 화재사건이 빈번하게 일어나고 있는데 특히 ‘H’지자체는 유명 역사문화시설이 다수 분포하고 있기 때문에 CCTV를 통한 상시모니터링 및 자체 문화재 순찰 경비인력 확충 계획이 수립되어야 한다. 그리고 화재에 대비한 목조건축물 스프링클러 시스템을 도입하고 태풍, 지진, 화재 등 자연재난 및 사회재난 별 위험도 평가, 진단결과에 따른 관리매뉴얼을 구축한다.
6. 결론
본 연구에서는 ‘H’지자체의 재난⋅안전 체계 진단과 지역특성 등을 고려한 위험요인 분석을 기반으로 프레임워크 모델을 제안하고 그에 따라 ‘H’지자체의 재난⋅안전 마스터플랜을 수립하였다. 내용을 요약하면 다음과 같다.
첫째, 기존 지자체의 재난⋅안전 마스터플랜은 취약성 분석을 통한 위험요인 별 관리 방안만으로 구성되어 있어 재난⋅안전 관리 체계에 대한 진단이 부재한 상황이다. 이로 인해 재난 위험요인 별 대책은 수립되어 있지만 이를 운영할 수 있는 조직, 정책, 시스템의 미흡, 부재로 인해 중⋅장기적인 관리시스템이 이뤄지지 않고 있다. 따라서 이러한 문제점을 해결하기 위한 마스터플랜을 수립하기위해서는 재난 및 안전관리 체계 구축과 위험요인 관리 방안을 동시에 추진하는 재난⋅안전 마스터플랜 프레임 워크 모델을 제안하였다. 즉 외적기준인 법규, 정책, 안전도시 국제지표를 기준으로 ‘H’지자체의 재난⋅안전 관리체계의 정합성을 분석하였고 내적요소인 위험요인을 분석하여 주요 및 기본 관리 분야로 나누어 마스터플랜을 제안하였다.
둘째, 재난 관리체계 진단을 위해 ‘재난안전법규와의 정합성’, ‘안전혁신마스터플랜과의 정합성’, ‘국제안전도시(UN-ISDR) 기준과의 정합성’ 등 3가지로 나누어 분석하였는데 진단결과 1) 정부정책연계 미비, 2) 글로벌수준의 위기관리 부족, 3) 교육훈련 기반 부족, 4) 위험취약성 분석 미흡, 5) 재난정보 조치/관리체계 부족, 6) 지역기반 안전문화정착 미흡 등 6개로 문제점을 유형화하였다. 그리고 도출된 문제점을 해결하기 위한 재난 및 안전관리 체계 추진 전략을 ‘정부정책에 연계된 사업 고도화’, ‘글로벌 수준의 위기관리체계 구축’, ‘교육 및 훈련 고도화’, ‘위험·취약성 분석 강화’, ‘ICT기반 지능형 네비게이션 시스템 개발’, ‘지역과 연계된 안전문화 장착’ 등으로 수립하였다.
셋째, 지역안전도 및 지역안전지수 진단, 통계연보 분석, 문헌고찰, 사례조사, 환경변화에 따른 재난안전 현황분석과 주민설문, 재난담당 실무자 면담 등을 기반으로 주요관리대상을 풍수해, 사면재해, 기상이변(설해⋅폭염⋅한파), 화재, 시설물안전사고 5종을 선정하였다. ‘H’지자체는 지역안전지수에서 자연재해가 4등급으로 자연재해에 대한 관리가 중점적으로 필요하다. 특히 2∼3년 주기로 풍수해가 발생하고 있으며 지리학적 특성상 사면이 많아 풍수해와 사면재해에 대한 대책이 요구된다. 그리고 최근 기후변화에 따른 설해⋅폭염⋅한파 등이 빈번하게 발생함에 따라서 기상이변을 주요관리 대상으로 선정하였다. 그리고 주민설문에 결과에 근거하여 화재와 재난발생시 인명피해가 상대적으로 큰 시설물 안전사고를 주요관리 대상에 포함시켰다. 그리고 주요관리 대상에 비해 피해의 빈도가 상대적으로 낮은 자연재난 가뭄, 황사, 사회재난 청사기능 마비, 감염병, 가축질병, 도시기반체계 마비 3종 통신망, 에너지, 식용수, 안전사고 3종 교통사고, 문화체육시설, 문화재 등의 내용을 기본관리 대상으로 구분하여 ‘H’ 재난⋅안전 마스터플랜을 수립하였다.
기존의 재난⋅안전 마스터플랜 수립은 대상지에 대한 통계수치, 재난사고 사례 등을 기반으로 단편적인 위험요인 분석을 통해 재난 분야별 관리방안만을 구축하는 구성체계를 갖고 있었다. 그러나 본 연구에서 재난 분야별 관리방안을 구축하면서도 해당 지자체의 재난⋅안전 관리체계를 진단⋅분석하여 문제점을 도출하고 해결방안을 모색하는 프레임워크를 구성하였다는 것에 의의가 있다.
본 연구에서는 ‘H’지자체의 재난⋅안전 마스터플랜을 수립하는 프레임워크를 제안하는 연구를 진행하였다. 그러나 ‘H’지자체는 국내의 도시를 대표할 수 없는 한계성을 갖고 있으며 정량적인 지자체의 재난안전 프레임워크 모델 개발을 위해서는 관리업무를 세분화하여 분석한 후, 재난 관리시스템과 요인별 위험관리 방안이 연계되고 객관적 근거가 포함된 관리체계 진단 프레임이 제시하는 향후 연구가 진행되어야 할 것이다.
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