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J. Korean Soc. Hazard Mitig. > Volume 17(5); 2017 > Article
일본 공적개발원조(ODA) 사례분석을 통한 한국의 방재분야 국제협력 전략 고찰

Abstract

In a world in which damages from natural disaster has been increasing, international cooperation is vital in order to reduce disaster risk for developing countries. Korea has fulfilled international cooperation in the area of Disaster Risk Reduction (DRR), but is still in its early stage. Japan has established the national specific plan on international cooperation for DRR through revising ‘Official Development Assistance (ODA) Charter’ and adopting ‘Cooperation Initiative for DRR’. This study examined Japan’s ODA projects in Bangladesh, Indonesia, and Pacific regions to analyze strategies of international cooperation for DRR. The results indicates that understanding of community’s needs, education for disaster prevention, community participation on project, and passing on know-how from previous disaster experience are important charateristics in Japan’s international cooperation for DRR. These findings provide helpful information to make a strategic planning for international cooperation for DRR in Korea.

요지

전 세계적으로 자연재해 피해가 증가하는 추세 속에서 개발도상국에 대한 방재분야 국제협력이 요구되고 있다. 우리나라는 방재분야 국제협력을 추진하고 있지만, 아직은 초기단계라고 할 수 있다. 일본은 ODA 대강(大綱)의 개정과 방재협력 이니셔티브의 공표를 통해 방재분야 국제협력에 대한 구체적인 계획을 명확히 하고 있다. 본 연구는 일본의 방글라데시, 인도네시아, 대양주 지역(피지제도, 솔로몬 제도)에서의 ODA 프로젝트 사례를 통하여 방재분야 국제협력의 특징을 분석하였다. 분석 결과 일본의 방재분야 ODA는 지역 수요(Needs)의 반영, 방재교육의 지속, 프로젝트의 주민참여, 재해경험의 노하우 전수 등을 주요 특징으로 하고 있으며, 이는 한국의 방재분야 국제협력 전략을 수립하기 위한 중요한 시사점이라 할 수 있다.

1. 서론

오늘날 전 세계적으로 자연재해의 피해가 증가추세에 있다. 2004년 남아시아 쓰나미 참사처럼 범국가적인 재해가 발생하거나, 2015년 네팔 대지진처럼 한 나라의 재난관리 능력을 넘어선 재해가 발생한 경우에는 인도적 차원에서 여러 나라가 힘을 모아 재해복구를 위한 국제협력을 하는 것이 필요하다. 특히, 개발도상국에서의 자연재해 발생은 그 나라의 발전에 심각한 영향을 끼칠 뿐만 아니라, 또다시 빈곤으로 빠지는 악순환을 야기하기 때문에 방재분야 국제협력은 더욱 강조되고 있다(UNISDR, 2005a).
이러한 상황에서 1994년 ‘요코하마 전략(Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World)’이 채택된 이래로, 2005년 ‘효고행동강령(Hyogo Framework for Action 2005-2015)’, 2015년 ‘센다이 방재강령(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)’이 채택되어 전 세계적으로 방재분야 국제협력의 필요성과 중요성이 갈수록 증가하고 있다.
이러한 흐름에 맞춰 우리나라도 방재분야 국제협력의 필요성을 인식하고 추진하고 있으나, 아직은 초기단계라고 할 수 있다. 2014년에 들어서야 ODA(Official Development Assistance, 공적개발원조) 중점협력사업에 방재분야를 추가한다고 발표1)하였다. 그러나 그 대상은 ASEAN 지역에 국한되어 있으며, 수원국(受援國)이 필요로 하는 것이 무엇이고 현지에 실질적으로 어떤 도움을 줄 수 있는지에 대해 충분히 반영한 과정이 누락되어 있다. 방재분야 ODA 예산도 매우 적은 실정으로써 2016년도 방재분야 ODA예산은 전체 ODA예산의 약 1%에 불과하다(NDMI, 2016). 또한 우리나라 ODA는 짧은 기간 동안 실시하는 물질중심의 지원이 많으며 수원국이 자립적으로 문제해결 능력을 배양할 수 있는 유지관리에 대한 지원이 미흡하다(Ko and Lee, 2008; Kang, 2014).
일본은 ‘WCDRR(World Conference on Disaster Risk Reduction)’을 모두 유치2)하며 방재분야 국제협력을 주도하고 있다. 2003년에는 ODA의 국가지침인 ODA 대강(大綱)을 개정하면서, ODA의 중점협력과제 중 하나로 방재를 선정하였다. 즉, 국제협력에 대한 국가지침에 방재분야의 비중을 강화한 것이다. 2005년에는 ‘방재협력 이니셔티브’를 공표하여 수원국에 대한 지속적이고 효과성이 높은 지원을 실시하고 있다(Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2003). 이는 우리나라가 한 외교회의에서 특정지역에만 방재분야 중점협력과제로 지원하겠다고 발표에 그친 것과는 큰 차이가 있다.
한국과 일본은 ODA 체계가 매우 유사하다(Kang, 2016). 특히 1991년 설립된 ODA의 주요 시행기관인 한국국제협력단(Korean International Cooperation Agency, KOICA)은 일본국제협력기구(Japan International Cooperation Agency, JICA)의 개발사업 추진방식과 사업유형 및 조직형태를 모델로 하여 만들었다(Sohn, 2010; Park, 2013). 따라서 한국은 다른 국가보다 체계가 유사한 일본의 ODA를 통한 방재분야 국제협력사례에서 많은 시사점을 얻을 수 있다.
이러한 유용성에도 불구하고 방재분야 ODA의 시점으로 일본의 사례를 분석한 선행연구가 드물다. 최근 3년간의 연구를 보더라도 일본 ODA의 전반적인 정책학적 연구(Han, 2017; Lee, 2016; Kim, 2016), 한국과 일본의 비교연구(Jang and Poe, 2016; Beon et al., 2016), 공적금융, 환경 등 개별분야의 연구(Yoon, 2016; Lee et al., 2014) 등을 주제로 한 연구가 주류를 이루고 있으며 일본의 방재분야 ODA를 대상으로 연구한 사례는 거의 없다. 이와 같은 현실에서 방재분야 국제협력의 선도적인 역할을 하고 있는 일본의 사례를 분석하여 우리나라의 앞으로 나아갈 방향과 지원대책 방안을 마련하고자 한다.
본 논문의 구성은 다음과 같다. 먼저 제2장에서는 ODA를 통한 일본 방재분야 국제협력의 정책 동향 및 특징을 살펴본다. 제3장에서는 일본의 ODA 담당기관인 JICA의 구체적인 지원사례를 분석하고 마지막 결론에서는 이러한 일본 방재협력의 특징과 사례가 한국에 주는 시사점을 도출하고자 한다.

2. 일본 방재분야 국제협력의 동향 및 특징

2.1 ODA에서의 방재분야 국제협력 강화

일본은 ODA 사업분야에서 1991년부터 10년간 원조액 규모로 세계 1위였던 것을 비롯하여 미국, 영국, 독일, 프랑스와 나란히 세계 5대 공여국 지위를 유지하고 있다(JICA, 2016). 따라서 일본이 차지하는 위상은 매우 높다고 할 수 있다.
ODA 대강은 1992년 처음 결의된 국제협력에 대한 일본의 국가지침이며 일본의 ODA정책의 목적과 기본방침, 중점협력과제를 집대성한 문서이다. 일본은 2003년 8월에 ODA 대강을 개정하면서 방재를 중점협력과제3) 중 하나인 ‘지구적 문제의 대응’에 포함시켰다. 이것을 통해 일본은 이전에도 방재분야 국제협력을 수행해왔지만 더욱 중시하게 된 계기가 되었다고 볼 수 있다. 특히 방재는 국제사회가 긴급히 협조하여 대응을 강화해야하는 문제라고 인식하며 일본도 ODA를 통해 이 문제를 대응함과 동시에 국제적인 규범 만들기에 적극적으로 역할을 다해야 한다고 강조하였다(Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2003).

2.2 방재협력 이니셔티브의 공표

일본은 2005년 1월 효고현에서 열린 제2회 WCDRR을 통해 ODA 대강에서 언급한 방재분야 국제협력의 구체적인 방안이라 할 수 있는 ‘방재협력 이니셔티브’를 공표하고 실행을 적극적으로 추진하고 있다. 일본은 방재협력 이니셔티브를 통해 ‘방재분야 ODA를 실시할 때에는 개발도상국의 자조(自助)를 위한 노력을 지원한다’는 목적을 명확히 하였다. 또한 ‘방재분야4) 국제협력은 빈곤 퇴치 및 지속 가능한 개발을 실현하는 데 중요한 전제 중 하나’라고 하였다.
방재협력 이니셔티브의 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 개발도상국의 방재의식향상을 위한 지원을 통하여 정책우선도를 높인다. 둘째, 방재를 위한 개인과 지역사회가 스스로 행동하는 능력을 지원하기 위해 현지 주민의 요구를 정확하게 파악한다. 셋째, 남녀 간에는 재해의 취약성에 대한 격차가 존재하므로 방재분야 국제협력에 젠더의 관점을 고려해서 지원한다. 넷째, 현지의 상황을 정확히 파악하여 제도 구축, 인재육성, 계획수립 등과 같은 비구조적 대책을 실효성 있게 지원한다. 다섯째, 일본의 많은 재해경험과 축적된 지식을 충분히 활용하여 지원을 한다. 여섯째, 방재기술을 지원할 때 현지에서 입수 가능한 재료를 활용하고, 현지조건(인력, 기술수준 등)에 맞는 지속가능한 방법으로 보급한다. 일곱째, 재해예방을 위해 국제기관, 국가기관, 타 공여국, 지방자치단체, NGO, 학계 등 다양한 관계자와의 연계를 촉진한다. 또한 방재협력 이니셔티브에는 구체적인 원조액 규모가 적혀있는데, 2004년 남아시아 쓰나미 참사에 대한 긴급지원조치로써 5억 달러의 무상 자금을 지원한다는 내용이 명시되어 있다(Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2005).
방재협력 이니셔티브는 2015년 ‘센다이 방재협력 이니셔티브’라는 이름으로 보다 강화된 내용으로 개정되었다. 기존의 내용을 계승하면서 향후 4년간 개발도상국의 방재인프라 정비 등에 40억 달러를 출연하고, 방재 전문가 4만 명을 육성하겠다는 내용이 포함되어 있다(Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2015).

2.3 WCDRR 개최를 통한 방재분야 국제협력의 주도

일본은 지금까지 세 차례 개최된 WCDRR를 모두 유치하며, ‘센다이방재강령’ 등과 같은 국제지침을 제정하기 위해 노력을 기울이고, 국제사회의 참여를 유도하는 등 방재분야 국제협력을 주도하고 있다(Table 1).
Table 1
Major Trend of Disaster Risk Reduction Cooperation in Japan
Year Agenda Main Contents
1994 1st WCDRR (Yokohama City) Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World
2003 ‘Development Cooperation Charter’ revision The importance of disaster risk reduction cooperation
2005 2nd WCDRR (Hyogo Prefecture) Hyogo Framework for Action 2005-2015
Announcement of ‘Cooperation Initiative for Disaster Risk Reduction’ ‘Seven bagic policy’ of disaster risk reduction cooperation
2006 Foundation of disaster risk reduction & reconstruction support grants Grant for ‘natural disaster risk reduction and reconstruction’
2015 3rd WCDRR (Sendai City) Sendai framework Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030
Announcement of ‘Sendai Cooperation Initiative for Disaster Risk Reduction’ Enactment by ‘Sendai Framework for Disaster Risk Reduction’ and $4 billion for disaster cooperation and 40, 000 people manpower training
제1회 WCDRR은 1994년 일본의 요코하마에서 개최되었다. 이것은 1989년 제44회 UN 총회에서 결의된 ‘IDNDR (International Decade for Natural Disaster Reduction 국제방재 10년, 1990-1999)’의 중간점검을 위한 자리였다. IDNDR가 발족할 당시에는 과학기술 어프로치를 통한 자연재해감소를 지향하였고(Press, 1985) 그와 관련된 지진공학 등의 과학기술 분야의 국제협력이 주를 이루었다. 제1회 WCDRR은 과학기술분야에 치우치지 않은 종합적인 분야에서 방재를 위한 방안을 의논한 자리가 되었다. 특히 자연재해 분석 및 경감에 대해 사회경제적 취약성(Socio-economic vulnerability)과 인간행동(Human Behavior)이 중요하다고 강조하였고 재난관리의 패러다임을 사후대응에서 사전대비로 전환하자고 제안하였다. 그리고 모든 참가국(147개국)의 동의를 얻어 방재분야 국제협력의 가이드라인으로써 요코하마 전략을 발표하였다(IDNDR, 1994).
제2회 WCDRR은 2005년에 일본의 효고현에서 개최되었다. 이 회의에 참가한 168개국의 만장일치로 효고선언이 채택되었고 가이드라인으로써 효고행동강령이 발표되었다. 효고행동강령은 2005년에서 2015년까지를 계획기간으로 한다. 주요한 내용으로는 재해는 개발도상국의 지속가능한 발전과 빈곤감소에 큰 장해가 되므로 재해 리스크를 고려하지 않은 개발은 재해의 취약성을 증가시키며 국제사회는 재해감소를 위해 적극적으로 노력해야 한다는 것이었다(UNISDR, 2005b).
2015년 일본의 센다이에서 개최된 제3회 WCDRR은 185개 UN회원국, 약 15만명이 참가한 사상 최대의 방재분야 국제회의였다. 이 회의에서는 효고행동강령의 내용을 계승하며 새로운 개념인 ‘방재 투자의 중요성5)’과 ‘더 나은 부흥(Build Back Better)6)’이 추가로 제안되었다. 이러한 내용이 담긴 센다이선언을 참가국 만장일치로 채택하였고 가이드라인으로써 센다이방재강령을 발표하였다(UNISDR, 2015; JICA, 2015a).

3. 일본 방재분야 ODA 사례분석

3.1 JICA의 방재분야 국제협력

JICA(Japan International Cooperation Agency)는 일본의 ODA를 담당하는 기관이다. 1974년 국제협력을 위해 설립되었으며 2008년 분산되어있던 일본 내 국제협력 담당기관을 통합⋅흡수하여 세계최대 규모의 원조기관이 되었다. JICA의 방재분야 ODA는 기술협력, 무상자금협력, 유상자금협력으로 실시되고 있다. 2006년부터 2015년까지 수행된 방재분야 국제협력 주요 프로젝트는 총 324건으로 기술협력 124건, 유상자금협력 35건, 무상자금협력 165건이다. JICA(2017)에 따르면 2006년부터 2015년까지의 기술협력의 누계액은 726억엔(한화 약 7260억원), 무상자금협력의 누계액은 616억엔(한화 약 6160억원), 유상자금협력의 누계액은 4,728억엔(한화 약 4조 7280억원)이다. 2006년부터 2015년까지 파견 전문가의 누계인원은 7,732인, 연수원 수용 인원은 7,033명이다(JICA, 2017).
아시아지역은 JICA의 방재분야 ODA에서 가장 많은 비중을 차지한다. 중남미 지역이 그 뒤를 이으나 아시아지역과 비교해 볼 때 비중이 크지 않다(Fig. 1).7) JICA의 재해유형별 지원현황을 보면 홍수에 대한 지원이 가장 많다(Figs. 2, 3, 4).8)
Fig. 1
JICA ODA for Disaster Reduction by Region 2006-2015
KOSHAM_17_05_067_fig_1.gif
Fig. 2
JICA Technical Cooperation (ODA) by Disaster Type 2006-2015
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Fig. 3
JICA Grants (ODA) by Disaster Type 2006-2015
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Fig. 4
JICA Loan (ODA) by Disaster Type 2006-2015
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3.2 사례연구 선정

본 연구의 목적은 일본의 사례를 통해 방재분야 국제협력의 효과적인 전략에 대한 시사점을 제공하는 것이다. 사례선정은 일본의 ODA 대강이 개정된 2003년부터 2015년까지 실시된 방재분야 국제협력 사업으로써9) 우리나라에서 미흡한 재난 예방 및 대응을 위한 사례로 선별하였다. 수원국별로 다양한 사례를 보기 위해 수원국 한 곳에 치중하지 않았으며, 사업기간은 3년 이상으로써 기획부터 운영까지의 과정을 사업의 중간보고서와 평가보고서 등을 통해 자세히 알아볼 수 있는 사례를 선별하였다. 이와 같은 방법으로 ‘방글라데시 다목적 피난대피소 건설 지원사례’, ‘대양주 지역(피지제도, 솔로몬 제도) 커뮤니티 방재능력 강화 지원사례’, ‘인도네시아 국가방재청 및 지방방재국 재난 대응 능력 강화 지원사례’를 선정하였다.

3.3 방글라데시 다목적 피난대피소 건설 지원 사례(사업기간: 2003-2006) - 지역의 수요(Needs) 반영과 지속을 위한 방재교육

JICA는 1993년부터 총 5차에 걸쳐 다목적 사이클론 쉘터 81개를 방글라데시의 벵골만 연안지대에 무상자금협력10)으로 건설하였다(Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2006). 벵골만 연안지대는 사이클론이 빈번히 상륙하는 고도 위험지역(High Risk Area)이다. 이 지역은 1970년에는 사이클론으로 인한 사상자가 약 30만 명이었고, 1991년에는 약 14만 명의 사상자가 발생하였다. 건설된 피난대피소 한 곳당 약 1,500명을 수용할 수 있어 전체 12만 명이 사이클론 내습시 대피가 가능하게 되었다(JICA, 2003). 2007년 사이클론 내습 때 해당지역의 계획된 피난인구 38,000여명을 수용하여 피해를 최소화시켰다(JICA, 2017).
JICA는 피난대피소를 건설하기 전에 지역주민의 수요(Needs)를 충분히 반영하고자 사전조사를 실시하였다. 조사된 내용은 벵골만 연안지역에는 학교시설이 없어 지역주민의 교육수준이 매우 열악하다는 것이다. 따라서 피난대피소 1동당 2,400명의 초등학생을 수용할 수 있도록 설계하였고 평상시에 대피소에서 정규교육을 실시할 수 있도록 하였다. 특히 JICA에서는 일본인 방재교육 전문가를 정기적으로 파견하여 학생들에게 사이클론 피해사례와 대피방법 등을 교육하였다(JICA, 2011b). 방재교육 내용은 어린 학생들을 상대로 사이클론의 위험성을 알리고, 위험한 지역을 함께 생각해보고, 내습시 자신의 집에서 대피소까지 대피하는 경로를 그려보는 간단한 작업부터 시작한다.
현재 아동 수에 대한 교사 부족 등의 문제점이 남아있지만 대피소 건설로 인해 학습공간의 여유가 생기고, 방재교육을 병행한다는 점에서 사업의 효과가 지속되고 있다. 또한 화장실 식수 시설, 칠판 등의 학교 시설을 정비하여 안전하게 교육을 받을 수 있는 환경이 조성되었다는 점에서 그 효과가 더욱 증가되었다고 볼 수 있다.

3.4 대양주 지역(피지제도, 솔로몬 제도) 커뮤니티 방재능력 강화 지원 사례(사업기간: 2010-2013) - 주민참여를 통한 ODA 프로젝트

JICA는 피지와 솔로몬 제도의 요청을 받아 2010년부터 2013년까지 대양 주 지역 커뮤니티 방재 능력 강화 프로젝트를 개시하였다.
피지는 오스트레일리아의 동쪽으로 약 3,000km에 위치한 300개 이상의 섬으로 구성되며, 매년 사이클론 등에 따른 집중 호우로 홍수가 발생한다. 솔로몬 제도는 6개의 큰 섬과 약 1,000여개의 작은 섬으로 구성되어 있으며 인구의 90% 이상이 해안이나 하구 지역에 살고 있어 쓰나미 및 홍수 등의 재해에 대해서 취약하다.
방재분야 국제지침인 센다이 방재강령 등에서는 재해에 강한 사회의 구축을 위해 무엇보다 ‘협력’을 통한 ‘중앙정부의 지역주민의 원활한 방재체계 구성 및 조정’을 중요과제로 삼고 있다. JICA에서는 먼저 중앙정부와 커뮤니티와의 재해대응을 위한 연계를 강화하는 작업을 실시하였다. 사전조사를 통해 재해정보가 주민까지 신속, 정확하게 전달되지 않는다는 것을 파악하고, 피지 및 솔로몬 제도의 기상국과 수문국의 홍수예측 데이터수집과 유출해석능력을 강화하였다. 그리고 기상국에서부터 재난관리 주관기관인 NDMO(National Disaster Management Office)를 거쳐 주민에게 이어지는 홍수예측정보를 고도화하였다(JICA, 2010).
주목할 점은 JICA는 피지와 솔로몬 제도를 대상으로 주민들이 홍수 시 적절하게 대피할 수 있는 체제를 만들기 위해 주민 참여를 지원했다는 점이다. 피지제도는 과거 재해경험으로 주민들의 참가의식이 비교적 높았으나 솔로몬 제도는 그렇지 못하기에 방안을 강구하던 중, 솔로몬 제도가 기독교 중심사회로써 각 마을마다 있는 교회지도자와 전통적으로 선출하는 촌장을 중심으로 지역사회가 관리되는 것을 파악하였다. 주민의 참가 유도를 위해 지역사회의 핵심인물이라 할 수 있는 이들을 중심으로 ‘커뮤니티 레벨 방재위원회’를 설립하였다(JICA, 2010).
그 후, ‘방재활동 및 훈련’과 ‘주민과 함께하는 리스크 분석’을 통해 주민스스로 위험상황을 파악하고 대피할 수 있도록 지원하였다. ‘방재활동 및 훈련‘에서는 시범지역을 우선 선정하였다. 시범지역에서 매뉴얼 작성을 위한 워크숍 등을 실시하고 이를 토대로 방재훈련을 실시하였다. 그리고 ‘주민과 함께하는 리스크 분석’에서는 간이 우량계 및 수위측정표의 디자인을 지역주민들이 상의해서 고안하도록 지원하였으며, 홍수시 위험한 곳을 마을지도에 표시하고 안전한 피난로를 그려 넣는 해저드 맵핑을 실시하여 지역주민이 독자적으로 피난을 판단할 수 있고 실행에 옮길 수 있는 체계를 만들 수 있도록 지원하였다(Table 2).
Table 2
Community Disaster Risk Reduction Activities in the Solomon Islands and the Fiji Islands
Contents Details
Conducting Disaster risk reduction Activities and Evacuation Drill for Residents Select Target Pilot Project Community
Conduct a Evacuation Drill based on Manual
Conduct Disaster risk reduction Activity Workshop based on Manual
Risk Assessment with Residents Rainfall and Water Level Monitoring System Maintenance Support for Resident Subject of Pilot Project Area
Hazard Mapping Support

3.5 인도네시아 국가 방재청 및 지방 방재국 재난 대응 능력 강화 지원 사례(사업기간: 2011-2015) - 재해경험을 활용한 노하우(know-how) 전수

JICA는 2011년부터 2015년까지 인도네시아의 국가 방재청, 북 술라웨시주 방재국 및 바리주 방재국, 그리고 이 두 주의 시도 방재국을 대상으로 ‘국가 방재청 및 지방 방재국 재난 대응 능력 강화 프로젝트’를 실시하였다.
인도네시아 정부는 2007년 방재법 24호를 제정하고, 2008년에는 국가 방재청 설립을 통해 방재 체제의 강화에 힘쓰고 있었다. JICA는 인도네시아 정부의 ‘국가⋅지방 차원의 종합 방재 계획 책정과 자연 재해 대응 능력 강화를 위한 협조’를 요청받고 ‘인도네시아 국가 재난 관리 계획 조사(2007년 3월~2009년 3월)’를 실시하였다. 이 조사를 통해서 나타난 문제점은 첫째, 신설된 국가 방재청은 예산, 기술과 노하우, 직원 수 등이 부족하여 각 지자체를 충분히 지도⋅지원하기가 어렵다는 점이다. 둘째, 각 지자체 또한 재난 대응에 관한 노하우가 현저하게 부족하다는 점이었다. 이를 위해 일본의 재난경험으로 축적된 노하우를 전수하였다(JICA, 2015b). 주목할 만한 사항은 다음과 같다.
첫째, ‘지방 방재국의 재해에 관한 데이터 및 정보 수집능력 강화’이다. JICA는 인도네시아의 지자체의 방재 데이터는 재해 발생 후 일정기간 내 주정부로 보고되고는 있으나, 보고방식과 재해정보의 입력방식의 표준이 없고 형식이 통일되지 않아 체계적으로 관리되지 않고 있었다는 것을 파악하였다. 이를 표준화하는 것에 주안점을 두고 지방방재국 직원과의 의견교환 및 합동 워크숍을 통해 직원이 알기 쉬운 형태11) 로 만들었다. 또한 가이드라인을 만들어 처음 접하는 직원이 업무를 받더라도 지속적으로 운영될 수 있도록 하였다.
둘째, ‘대상지역 전역의 해저드 맵 작성’이다. JICA는 2007년 3월부터 2009년 3월까지 ‘인도네시아 국가 재난관리 계획조사’를 실시하였고 이를 통해 지진위험도를 작성하였다. 이것과 2009년에 발생한 지진의 결과를 비교한 자료를 대상지역의 관계자에게 공개하여 적합성을 인식시키고 해저드맵의 필요성을 설득하였다. 그 후, 지역관계자와 수시면담을 통해 해저드맵 작성의 진행상황을 확인하는 등의 노력을 하였으며 결국 지역전체의 해저드 맵을 완성하였다.
셋째, ‘지역방재계획의 수립’이다. 지역방재 수립을 위한 지역특성에 맞는 재해별12) 매뉴얼 작성, 기본데이터(통계 데이터, 사회⋅자연 데이터 등)의 수집, 실제 재해에 따른 유효성 검증 확인 등을 실시하였다. 주목할 것은 ‘지역방재계획 책정지원 어플리케이션’의 개발지원이다. 지역방재 수립을 위해서는 다수의 지자체, 관계기관 등이 모여 역할분담 및 의견조정을 해야 하는데 인도네시아 지방방재국은 예산 등의 문제로 다수의 이해관계자의 의견과 방재활동을 일목요연하게 조율하는 것이 곤란한 상황이었다. 비록 다수 이해관계자 간 의견이 조율되었다 하더라도 수작업으로 실시되기 때문에 중요한 항목이 누락되는 실수를 유발할 가능성도 배재할 수 없었다. 따라서 JICA는 인도네시아 방재 유관기관들과 함께 ‘지역방재계획 책정지원 애플리케이션’을 개발하였다. 능력이 부족한 지방 방재국 직원도 지역방재계획을 조율할 수 있는 지원 기능을 가지며 방재활동의 누락, 경미한 실수 등을 미연에 막을 수 있도록 고안되었다.13) 이 애플리케이션을 활용함으로써 지자체 각 부서 및 관계 기관의 역할 분담을 명확히 할 수 있어 지방방재국이 주도적으로 각 관계자의 역할관계 조정할 수 있게 되는 등 조정 능력의 향상에 기여했다는 평가를 받았다.
넷째, ‘지역방재훈련 실시’이다. 대상지역의 지방방재국 직원 중에 지역방재훈련의 경험자가 거의 없었다. 그리고 훈련의 기초자료(언제 어디서 누가 무엇을 할까 등의 활동 등을 명시)도 없었다. JICA는 방재훈련자료의 제공 뿐만 아니라 지역방재훈련의 기획부터 운영까지 주도적으로 실시될 수 있도록 비교적 간단한 도상훈련(DIG, Disaster Imagination Game)부터 시작하여 지휘소훈련까지 단계별로 방재훈련 파견전문가를 활용하여 실시하였다. 이를 통해 대상지역에는 지방방재국 직원이 지역사회에서 방재훈련을 실시할 때 지역 주민을 지도할 수 있는 형태가 되었다.

4. 결론 및 시사점

일본이 방재분야 국제협력의 기조를 결정하는 가장 중요한 회의인 WCDRR의 연이은 개최를 한 것은 잘 알려진 사실이다. 더욱 중요한 것은 ODA 대강을 개정하면서 방재를 ODA를 통해 선도해야 할 중심과제 중 하나로 선정하였으며 ‘방재협력 이니셔티브’ 공표를 통해 구체적인 방안을 제시하는 등 방재분야 국제협력의 방향성을 분명히 하고 있다는 점이다.
ODA가 수원국의 입장보다는 원조를 하는 공여국의 입장을 더 강조한다는 비판이 국제사회에서 만연한 가운데, 일본은 현지에 맞게 국제협력을 실시하고, 주민참가를 통해 방재계획의 실효성을 높이며, 과거의 재해경험을 활용하여 차별화된 노하우를 전수한다는 특징이 있다. 이러한 일본의 방재분야 국제협력이 우리에게 시사하는 바는 다음과 같다.
첫째, 장기적인 비전을 가진 지원이다. 일본은 방재분야 국제협력을 단기간의 실익에 의해 유동적으로 변화시키지 않는다. 국가의 기본지침이자 장기비전인 ‘ODA 대강’과 ‘방재협력 이니셔티브’를 통해 거시적인 목표를 명확히 하였다. 재해를 ‘지구적인 문제’로 정의하며 이에 대응하기 위한 방향을 명시한 것이다. 방재분야 ODA는 국익과 국격을 함께 향상할 수 있는 형태가 가장 바람직하다. 따라서 장기적인 비전마련을 통해 단기간의 국익에 집착하여 국격을 훼손하는 일이 없도록 해야 한다.
둘째, 수원국의 정확한 여건과 필요를 고려하여 효과가 지속될 수 있도록 해야 한다. JICA의 방글라데시 사이클론 피난대피소 건설 지원사례나 대양주 지역 커뮤니티 방재능력 강화 프로젝트, 인도네시아 재난 대응 능력 강화 프로젝트의 사례는 사전조사를 통한 요구(Needs)조사 뿐만 아니라 지속을 위해 현지에 맞는 교육지원 등이 병행되었다. 이처럼 현지에 맞는 지원과 지속을 위한 방안이 함께 강구되지 않으면 애써 수행한 지원이 일회성 사업에 그칠 수가 있다.
셋째, 주민참가 등을 통해 원조의 효과를 증대시켜야 한다. JICA는 솔로몬 제도가 기독교 국가라는 점에 착안하여 교회지도자를 방재위원회에 편입을 시켜 주민참가를 활성화시키고, 인도네시아에서는 해저드 맵 작성을 위해 대상지역의 관계자에게 수시로 면담을 요청한 것이 그러한 사례이다. 현지주민이 참가하지 않으면 방재분야 국제협력의 효과가 지속되지 않고 영향력이 떨어질 수밖에 없다. 따라서 주민참가를 통해 주민 스스로가 자력으로 운영할 수 있는 체제를 마련할 수 있도록 지원해야 한다.
최근 전 세계적으로 자연재난이 증가하고 있어 방재분야 국제협력이 요구되고 있는 가운데, 현재 우리나라는 구호지원에 치중하는 경향이 있으며 재난예방 및 대응을 지원하는 사례는 아직 미흡한 실정이다. 우리나라도 일본의 사례를 참고하여 더욱 유용하며 활성화 될 수 있는 방재분야 국제협력 정책을 구축해야 할 것이다.

감사의 글

본 연구는 정부(국민안전처)의 재원으로 재난안전기술개발사업단의 지원을 받아 수행된 연구임. [MPSS-기반-2014-110]

Notes

1) 2014년 12월 개최된 한-ASEAN 특별정상회담의 제2세션 회의(기후변화, 재난대응을 중심으로 한 비전통 국제안보 이슈)에서 이 같은 내용을 발표하였다.

2) 제1회 WCDRR은 1994년, 제2회는 2005년, 제3회는 2015년 지금까지 총 3회 개최되었다.

3) ODA 대강에서 언급한 중점협력과제는 빈곤삭감, 지속적 성장, 지구적 문제의 대응, 평화의 구축 네 가지이다.

4) 방재란 빈번한 피해로 인한 인간의 생활과 경제사회 개발을 저해하는 악순환을 끊는 일로 규정하였다(Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2005).

5) 재해에 대응하여 피해를 최소화하고 신속하게 일상적인 삶으로 회복할 수 있게 하는 ‘리질리언스’를 높이기 위한 투자를 말한다.

6) 재해 발생 전부터 있었던 지역사회의 문제를 부흥을 통해서 해결하는 것을 말한다. 예를 들어 시설⋅도로⋅공공 교통 등의 재건 시, 접근성을 배려하여 모든 사람이 이용하기 쉽게 한다는 것이다.

7) a. 기술협력: 아시아 437억엔 (60.3%), 중남미 90억엔 (12.4%), 아프리카 81억엔 (11.2%) b. 무상자금협력: 아시아 500억엔(81.2%), 중남미 48억엔(7.8%), 오세아니아 35억엔(5.6%) c. 유상자금협력: 아시아 4,181억엔(88.2%), 중남미 285억엔(6.0%), 중동 262억엔(5.5%)

8) a. 기술협력: 홍수 263억엔 (36.3%), 종합방재 157억엔 (21.7%), 지진 126억엔 (17.3%) b. 무상자금협력: 홍수 222억엔(36.1%), 기상관측 37억엔 (22.2%), 허리케인 81억엔 (13.1%) c. 유상자금협력: 홍수 2,381억엔(50.4%), 기타 830억엔 (17.6%), 허리케인 529억엔 (11.2%)

9) 사업이 진행중인 프로젝트는 제외하였다.

10) 제1차(1993년도): 4.95억엔, 제2차(1994년도): 7.1엑엔, 제3차(1995년도): 5.66억엔, 제4차(1999년도): 8.52억엔, 제5차(2003-2006): 6.34억엔)

11) 상황을 긴급대응과 사전예방으로 나누어 용도로 나누고 직원과의 의견교환을 통해 현지에 맞도록 고안되었다.

12) 8종류의 자연 재해(지진, 해일, 화산, 홍수, 산사태, 가뭄, 강풍, 산림 화재)

13) 구체적으로, 재해별 활동 항목 및 역할 분담 방안을 제시되면 그 항목 중에서 지방방재국 직원이 필요하다고 생각되는 활동을 취사선택할 수 있으며 필요시에는 활동을 추가함으로써 지역 방재 계획에 필요한 포맷을 자동으로 작성하기가 가능하다.

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