2.3.1 재난관리의 이해

재난관리의 이해에서는 재난을 효율적⋅체계적으로 관리하여 국민의 생명과 재산을 보호하고 경감하는데 기여하는 재난관리의 목적과 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위해 노력하고, 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명⋅신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력해야하며, 발생한 피해를 신속히 대응⋅복구하기 위한 계획을 수립⋅시행하는 헌법 상 국가의 의무사항과 책무에 대한 설명을 실시하고 있었다. 또한, 소관 관리대상 업무의 분야에서 재난발생을 사전에 방지하기 위한 조치 수행, 재난예방을 효율적으로 시행하기 위하여 필요한 사업비 확보, 재난관리의 실효성을 확보할 수 있도록 안전관리체계 및 안전관리규정을 정비⋅보완, 재난발생 우려 또는 발생 시 중앙사고수습본부(또는 지역사고수습본부)의 신속한 설치⋅운영 및 표준매뉴얼 작성, 국민안전처와 내용 협의⋅조정, 실무매뉴얼 및 행동매뉴얼 조정⋅승인 지도관리 등 재난관리책임기관과 주관기관 장의 의무를 설명하고 있다. 여기서, 재난관리책임기관 장의 책임과 역할은 ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제25조2에 의거한 재난관련 중요한 정책들을 결정하고 집행하며, 각종 재난안전분야의 문제들에 대한 책임을 말한다.

2.3.2 재난관리평가의 이해

재난관리평가의 이해에서는 평가의 법적 근거에 대한 설명과 재난관리행정에 대한 실태점검을 통해 기관별 재난관리의 역량제고와 헌법과 법령이 정하는 책임행정 강화 및 재난관리책임기관이 추진하는 재난관리 업무를 점검하고 그 결과를 환류하여 업무의 효율성 증대 및 선진재난관리체계 구축의 평가목적을 설명하고 있다.

개인역량의 재난안전분야 종사자 전문교육 실적, 부서역량의 풍수해저감종합계획 수립 및 부서간 협업, 네트워크 역량의 유관기관 사전협조체계 구축, 기관역량의 기관장 리더십, 재난관리기금 확보 등 재난관리평가의 역량분야별 주요 점검내용을 개별적으로 소개하고 설명하고, 점검결과에 따른 포상 제도의 소개와 미흡한 사항의 시정조치나 보완요구 및 이행⋅추진사항의 지속 관리 등의 재난관리평가의 환류체계에 대한 내용을 알려주고 있었다.

2.3.3 기관별 맞춤형 컨설팅

해당기관의 내부적 문제를 사전에 수집하여 컨설팅위원들이 기관을 방문하기 전에 문제점을 분석하고 개선방안을 제시하고 평가결과를 통해 미흡지표의 개선대책을 제시하는 것이 기관별 맞춤형 컨설팅이다.

2.4.1 OO시의 컨설팅 사례분석

2016년 재난관리평가 컨설팅을 실시한 OO시의 사례이다. OO시의 재난관리평가 미흡에 대한 외부요인은 해안가를 끼고 있는 지리적 요인으로 인해 호우, 풍랑, 강풍, 태풍 등으로 인한 자연재난 피해 우려가 높은 것이며, 내부적 요인은 재난관련 협업부서 직원들의 재난업무에 대한 인식부족 및 잦은 인사발령으로 인한 재난업무 연속성의 저해를 장애 및 저해요인으로 뽑았다. 그리고 ① 풍수해저감종합계획 수립 및 저감사업 추진실적, ② 기상특보시 재난관리 시스템 17개 분야 SOP 가동실적, ③ 지역의 공동체⋅민간⋅지자체 사이의 방재에 관한 협력관계 실적, ④ 최근 3년간의 연평균 재해예방사업 예산 투자실적, ⑤ 대국민 및 공무원에 대한 재난관련 자체교육 프로그램 개발 실적, ⑥ UN ISDR 등 6가지 지표에 대해 컨설팅을 희망하였다.

컨설팅단에서는 재난관리평가의 결과를 분석하여 해당기관의 지표 달성도별 미흡사항을 파악하고 개선방향을 다음과 같이 제시하였다.

OO시는 부서역량의 6개 지표 미흡사항에 대해 재난예방 및 재난관리부서 역량강화에 대한 대책을 추진하기 위한 기관장의 관심도를 높일 필요가 있으며, 네트워크역량 1개 지표 미흡사항에 대해 재난안전관리에 대한 기관장 관심 제고방안 필요, 기관역량 부분에서 미흡한 3개 지표에 대해 간부공무원 및 기관장의 재난안전 관심 제고 및 재난유형에 따른 지역주민 및 공무원에 대한 재난안전교육 실시방안을 마련하는 것을 제시하였다. 또한 총평으로 “OO시의 경우 전체역량이 타 기관에 비해 평균보다 조금 낮은편이므로 간부공무원 및 기관장 등이 재난안전관리에 관심이 필요”하다고 언급하였다.

결론적으로 볼 때 OO시의 재난관리평가 지표의 미흡에 대한 사유는 기관장의 관심도 부족에 국한되었으며 총평에서도 크게 다르지 않았다. 이러한 점은 거시적인 관점에서 OO시의 재난관리 문제점을 명료하게 지적하고 있는 것으로 보이나 미시적인 관점에서 볼 때 지표의 특성과 기관의 본질적인 장애나 저해요인에 대한 분석이 이루어지지 않아 일률적인 개선안만 제시된 것이라 생각할 수 있다.

2.4.2 재난관리평가 컨설팅의 문제점

컨설팅 분석사례와 같이 2016년에 재난관리평가 컨설팅을 실시한 46개 대상기관의 결과를 종합해 보면 재난관리평가 컨설팅의 문제점은 크게 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 컨설팅 수행 목적과 필요성 모호하고 일률적인 내용으로 컨설팅을 실시한다는 점이다. 재난관리평가의 컨설팅은 평가결과 상 미흡기관에 대해 의무적으로 시행하고 있기 때문에 재난관리평가 컨설팅 실시에 대한 목적성 결여될 뿐만 아니라 대상기관의 공감도가 부족하여 컨설팅에 대한 효과 저하되었다.

둘째, 평가결과 중심의 컨설팅 운영으로 환류가 미흡하다는 점이다. 컨설팅 계획에서 제시하고 있는 컨설팅 운영방법과 과정을 제대로 수행하지 않고 방문기관의 담당자를 대상으로 질의응답 방식으로 컨설팅 운영하여 실질적 재난관리역량의 증진효과가 미미하다는 것이다.

셋째, 컨설팅을 상시적으로 수행하기 위한 전문기관과 컨설팅 전문인력이 부족하다는 것이다. 매년 변동되는 평가지표와 관리체계 전반에 대한 컨설팅이 가능한 지역별, 역량별 전문가 확보가 이루어지지 못하고 있는 실정이다.

넷째, 기관의 재난관리 체계상의 문제점을 해결하는 것과 실제 운영되는 컨설팅 간의 연계성이 모호하다는 것이다. 실제 기관에서 겪고 있는 문제점을 살펴보면 지표의 미흡에 대한 내용보다는 인력과 조직 등 재난관리 체계상 근본적인 문제점을 호소하고 있는 반면에 재난관리평가 컨설팅은 미흡지표에 대한 개선만을 실시하는 단회성 성격의 내용으로 구성되어 있어 연계성이 떨어지고 있었다.

2.4.3 재난관리평가 컨설팅 개선점

본 연구에서는 앞서 제시한 재난관리평가의 문제점에 대해 다음과 같은 개선점을 마련해 보았다.

첫째, 컨설팅 대상기관의 역량평가와 수요에 적합한 컨설팅으로 재난관리평가의 목적과 부합할 필요가 있다. 둘째, 컨설팅에서 제시한 개선방안의 이행사항에 대하여 향후 재난관리체계나 차년도 컨설팅에 충분한 반영이 필요하다. 셋째, 재난관리평가 전담기관 및 평가관련 전문가를 통한 측정방법 및 기준에 대한 예시 중심의 가이드라인 작성 필요하다. 넷째, 평가업무의 전문성 확보를 위해 정기교육으로 업무 연속성을 유지해야 한다. 다섯째, 재난관리평가 과정에 컨설팅을 포함하여 상호보완적 연계 유지해야 한다. 여섯째, 상시적인 수요에 대비한 다양한 컨설팅 컨텐츠 개발로 재난관리평가체계의 운영 및 관리까지 컨설팅영역이 확대될 필요가 있다.

3.1.1 재난관리평가 컨설팅 모델의 개선구도

재난관리평가는 ’14년부터 재난관리 역량을 평가하는 체제로 전환되어, 개인 역량, 재난관리부서 역량, 재난관리네트워크 역량, 기관 역량의 4가지 역량을 종합적으로 측정하여 평가하고 있다. 피 평가대상이 되는 중앙부처, 공공기관, 지자체는 최근 빈발하는 재난에 대응하기 위해 법⋅제도적 테두리 내에서 재난관리지표에서 나타내는 예방적 성과를 달성하고 있으나 역량평가의 기본요소가 되는 재난안전 부서 신설 및 인력 확충 등의 분야는 미미하였다. 이러한 의미에서 역량중심의 재난관리평가는 일방적 이항구도 형태로 볼 수 있다. ‘일방적’의 의미는 재난안전 컨트롤타워로써 국민안전처의 의지가 피 평가기관에 전달된다는 의미이고, ‘이항구도’의 첫 번째 항은 역량을 평가하는 국민안전처이고 두 번째 항은 수동적으로 수용하고 있는 피 평가기관 의미이다. 현 정부운영구조 상 예산은 기획재정부, 조직은 행정자치부, 인사는 인사혁신처에서 다루고 있는 상황에서 일방적 이항구도는 불가피 하다. 이러한 개선구도 하에서는 피 평가기관의 개선의지와 능력의 차이점은 크지 않을 것이다.

3.1.2 피 평가기관의 개선인식

재난관리평가는 국민안전처가 추진하는 제도적 업무이지만 재난관리는 각 기관의 역할과 임무를 충실히 추진하며 타 기관과 협업이 중심이 된다. 이러한 재난관리평가의 개선을 위해서 평가기관인 국민안전처는 재난 및 안전에 대한 법제도적 개선, 추진방향에 대한 가이드라인을 제시해야 한다. 피 평가기관은 기관별 여건과 특성에 맞는 개선계획을 수립하고 실행하여 보유역량을 향상시키는 것이 필요하고 기본적으로 피 평가기관들은 평가에 대한 적극적인 자세를 보이나 역량평가 전환 이전에 수행하던 법⋅제도적 틀 속의 관행적 업무 프로세스로부터 벗어나지 못한다. 따라서, 전환된 역량평가체제의 특이성을 수용하지 못하며 평가기관의 규제 작동정도로 인식해야 할 것이다.

3.2.1 기관단위 모델링

기관단위 모델링은 부처별로 다른 여러 가지 컨설팅 모델을 개발하는 것이다. 기관마다 그 특성을 파악하여 기관특성에 맞는 컨설팅 방안 마련해야 하며 해당 모델링의 접근이 가능하려면 기관별로 재난관리평가에 대한 의지와 능력이 달라야 하고 제도자체의 수용성에 대한 차이가 있어야 한다. 기관단위로 전형적인 패턴이 발견되고 그 패턴에 맞는 재난관리평가의 수용과 실행결과에 대한 평가자료가 축적되어야 하지만 현 재난관리평가의 수용과 결과에 있어 기관별 차별성은 크지 않으며 하나의 기관이 재난관리평가를 잘 한다고 해도 전파가 어려울 것이다. 결과적으로 기관단위 모델링은 실행력이 떨어지며 표준화도 힘들다(Fig. 1).

Fig. 1

Institute Modeling

3.2.2 프렉티스 모델링

프렉티스 모델링은 각 기관에서 수행하고 있는 수범 사례들을 기초로 하여 모델링하는 것으로 대전 서구의 화재 재난복구 ONE-STOP 서비스 사례, 세종시의 무각본 소방훈련 실시, 대전광역시의 스마트 재난안전상황관리체계 구축 등 다양한 사례들이 발굴되어 타 기관에 우수사례로 소개되기도 하고 도입되어 운영될 가능성도 높다. 프렉티스 모델은 재난관리의 내용적 측면에 따라 역량별로 구별도 가능하지만 수범 사례는 개별 기관이 처한 맥락에 따라 다르기 때문에 타 기관에 적용하기는 쉽지 않다. 즉, 맥락이 다른 기관에 그대로 접목해서는 실패사례로 변질되기도 하며 표준화하기도 어려울 것이다(Fig. 2).

Fig. 2

Practice Modeling

3.2.3 이슈 모델링

이슈모델링은 각 기관이 직면하고 있는 이슈들을 발굴하고 개별 이슈에 대한 해결안을 만들어 모델링하는 것으로 기관에서 가지고 있는 핵심이슈는 기관별 내부적인 문제도 있지만 외부적인 문제도 동시에 발생한다. 기관의 특성별 개별적인 문제에 대한 개선과 공통사항에 해당하는 외부적인 문제를 함께 고려한 이슈 모델은 타 기관의 적용성 뿐만 아니라 실행가능성도 높으며 표준화하여 운영하는 것이 용이하다고 볼 수 있다(Fig. 3).

Fig. 3

Issue Modeling

3.2.4 모델링 비교 및 적합 모델 채택

전술한 3가지 모델에 대해 재난관리특성 반영, 보편성, 실행가능성의 기준으로 비교해보면 이슈 모델이 적합성이 가장 높기 때문에 채택할 수 있을 것이다. 여기에서, 보편성은 한 기관이 가진 이슈에 대한 해결안을 타 기관에 전파될 가능성을 뜻하고, 실행가능성은 한 기관이 가진 이슈 해결안을 타 기관에 적용하여 실행될 수 있는 가능성을 나타내며, 재난관리특성 반영은 재난관리 단계별 기관 간 조정 및 협업의 반영정도를 나타낸다. 매년 이슈 모델링을 통한 재난관리평가 컨설팅을 수행한다면 기관마다 다양한 이슈가 발굴될 것이고, ’17년 개선된 재난관리평가의 컨설팅을 통해 중복성과 사각지대 해소에 대한 검증을 거친다면 기초적인 이슈 모델의 풀이 구성될 것이다. 이 검증을 통해 구성된 이슈풀의 공통적인 핵심이슈를 타 기관에 적용가능하도록 발전시켜 수범사례화 한다면 보편성이 높은 프렉티스 모델과의 결합도 가능할 것이다. 또한, 기관이 가지는 고질적인 이슈를 발굴하여 사각지대를 해소한다면 기관의 특성이 반영된 기관마다 특화된 형태의 컨설팅의 구성도 이루어질 것이다(Table 3).

Table 3

Comparing Consulting Model for Disaster Management Assessment

3.3.1 컨설팅 목적

컨설팅의 목적을 재난관리 수준의 상향 평준화 및 재난관리 장애요소의 현장해소에서 기관별 재난관리 역량강화 및 재난관리평가 성과향상으로 변경하는 것이다.

재난관리평가의 특성상 우수, 보통, 미흡기관이 존재하여 평가결과의 상향 평준화는 달성될 수 있으나, 재난관리평가의 목표와 부합되는 기관별 재난관리역량 향상과 재난관리평가 결과를 진단해 취약역량 중심의 컨설팅을 진행하여 기관의 근본적인 문제진단 및 분석하는 것은 어렵다. 그러므로, 기관별 자체 문제진단서를 바탕으로 내부적 문제해결을 시도하고 컨설팅단은 평가주관기관의 계획, 지표, 운영 환류 등에서 발생하는 외부적 문제를 해소하고 우수기관의 사례 소개 및 전파를 실시하고 미흡지표에 대한 사후관리 및 핵심지표 관리 수행, 협업부서에 대한 평가관련 자료를 관리하고자 한다.

3.3.2 컨설팅 대상

미흡기관 중 신청기관 대상에서 미흡기관을 포함한 신청하는 모든 기관을 대상으로 변경하는 것이다.

재난관리평가 관심도 저조, 우수 및 미흡기관 간 평가결과의 격차 증가, 신청수요가 컨설팅 운영의 변동요인으로 작용, 내부적으로 발생하는 문제진단 및 분석 불가능 등의 문제 발생한다. 따라서, 연도별 컨설팅단 운영의 안정화, 연속으로 미흡평가를 받은 기관의 내부적 문제진단의 계기 마련, 평가상위기관으로 도약 가능, 신청기관 맞춤형 컨설팅 실시 등으로 문제해결이 가능하다.

3.3.3 컨설팅단 구성

현재 자연재난 위주의 컨설팅단 구성을 역량별 전문 컨설팅단으로 변경하여 구성해야 한다.

재난관리평가단 중 일부 위원이 컨설팅단으로 구성되어 공정성이 결여되었으며, 자연재난 중심의 컨설팅단 인력풀로 인하여 일정분야에 한정된 컨설팅 운영하고 있었다. 따라서, 다양한 분야의 인력풀 확충하고, 재정, 조직, 인사와 더불어 재난관리 전문분야별 컨설팅을 실시하여 광범위한 재난관리의 다각적 접근을 통해 문제를 해결해야 한다.

3.3.4 컨설팅 운영방법

현장방문과 단체컨설팅의 혼용방식의 컨설팅 운영을 현장방문 위주로 운영해야 한다.

개별기관을 2~3시간동안 형식적인 현장방문으로 평가지침 설명에 그치는 당초의 단체컨설팅 운영을 기관별 문제진단을 통한 심층인터뷰 방식의 컨설팅으로 재난관리 역량강화를 위한 멘토 역할 수행할 수 있도록 변경해야한다. 지방공기업 경영평가에서는 개별기관에서 평균 2~3일 정도 컨설팅 운영하기도 한다.

3.3.5 컨설팅 컨텐츠

미흡지표 개선과 차년도 지표설명 수준의 컨설팅 컨텐츠를 기관별 특성과 수요를 고려하여 다양하게 구성해야 한다.

현재 컨설팅의 컨텐츠는 컨설팅을 수행하는 목표와 연계성 결여되고 컨설팅 신청수요 내용을 반영하지 못하는 단순한 구성과 결측지표 발생 방지를 위한 실적관리 내용 위주의 설명 및 차년도 지표 소개하는 질의응답방식으로 되어있다. 이러한 단순구성 방식의 컨텐츠를 ① 개인, 부서, 네트워크, 기관별 역량강화 컨설팅, ② 신규 평가대상기관 대상 제도설명 사전 컨설팅, ③ 재난관리정책 지속성 유지를 위한 사후관리 컨설팅, ④ 기관별 특성을 고려한 맞춤형 컨설팅, ⑤ 미흡역량에 대한 피드백 컨설팅의 5가지 형태로 기관의 특성과 수요를 고려하여 제공하고자 한다(Table 4).

Table 4

Type of Consulting Contents

첫 번째로 재난관리 지표 영역별 역량강화 컨설팅은 핵심지표 관리로 효율성을 증대한다는 목적을 가지고 개인역량 부분에서는 재난관리 업무담당자의 책임과 역할에 대한

전문교육, 재난관리 업무담당자의 개인역량 강화를 위한 훈련방안 수립, 재난관리 업무담당자의 근무환경, 인센티브, 근무 지속성 확대 방안 등을 개선하고, 부서역량에서는 기관의 재난관리에 적합한 재난 예방⋅대비분야 계획 작성 및 매뉴얼 수정, 지역 특성을 반영한 재난관리 개선대책을 마련한다. 네트워크역량은 기관의 재난관리에 필요한 유관기관 및 민간 협력 방안(안전한국훈련)과 실적관리를 위한 재난관리부서 및 다른 부서와의 협력 강화 방안을 중심으로 실시한다. 기관역량은 재난관리 기관장 리더십 강화 및 관심도 제고를 위한 대응책 설계, 재난안전분야 예산사업 및 투자 효율화 방향, 재난관리기금 운영 및 관리방안, 재난관련 교육 프로그램 개발 및 운영 방안, 재난관리 혁신을 위한 기관 진단과 해결방안 제시한다.

두 번째로 재난관리평가 사전 컨설팅은 기관의 재난관리평가 대비 자체평가계획 수립을 목적으로 재난관리평가제도의 이해, 재난관리평가지표의 설명, 재난관리 성과보고서 작성 방법, 컨설팅 효과성 분석 및 검증 사례, 평가 연계 사항 설명(정부업무평가, 경영평가 등), 컨설팅 수요조사 실시 등에 대한 컨설팅을 실시한다.

세 번째로 재난관리평가 사후관리 컨설팅은 평가 이후 기관 재난관리정책의 지속성 유지 및 관리를 목적으로 재난관리평가결과 공개 및 실태공시 작성, 재난관리 우수기관 사례 전파, 재난관리 DB 구축 및 관리 방안, 기관의 재난관리 정책 개선 및 사업 발굴, 근무지속성 확대방안(인센티브), 우수시책 관리(사례집 발간), 목표달성도 시계열 관리 등을 실시한다.

네 번째로 맞춤형 컨설팅은 자체진단을 통한 기관별 내⋅외부적 핵심문제 해결을 목적으로 지표영역별 역량강화 방안, 재정, 조직, 인사 분야의 문제해결 방안, 실적관리 방안 마련, 언론홍보 강화 추진 등을 실시한다.

다섯 번째 피드백 컨설팅은 재난관리 전반의 미흡사항 및 이행실적 개선을 목적으로 재난관리 책임과 역할에 대한 교육, 혁신을 위한 기관 진단, 재난관리 제약요인 제거, 이행실적 점검(월 1회) 등을 시행하는 것이다.

3.4.1 컨설팅 운영시 발생하는 문제요인

컨설팅 모델링 선정의 결과와 같이 해당 기관의 문제 진단⋅분석 후 해결방안을 제시하고 관리⋅감독하는 현행 재난관리평가 컨설팅의 수행과정 상의 개선사항은 없지만 운영체계, 조직운영, 담당자의 개인적인 요인에 대해서는 다음과 같음 문제점이 있다.

먼저, 운영체계상 요인은 업무연계성 부족, 측정기준이 모호한 정성지표, 불균형적인 가감점 비율, 늦은 지표확정시기 등 재난관리평가가 역량평가 체제를 유지하기 위한 지표구성이 미흡하고, 기관의 행정 및 경영 형태에 따른 그룹 구분 및 법정 업무수행에 따른 성과점검에 그치는 현 평가제도로는 기관 및 지역의 특성을 반영하기에 부족하며, 인력동원식 주민참여 훈련과 재난피해에 대한 책임의식 부족으로 재난관리평가에 대한 전반적인 인식이 저조하였다. 또한, 시기만 다른 유사한 평가제도가 다수 존재하고 연말에 여러 평가들이 과도하게 진행되어 재난 및 안전과 관련된 각종 점검과 평가의 통합에 대한 문제를 제기하기도 하였다.

둘째로 조직운영상 요인은 연 2회 가량의 인사이동 시기와 재난안전을 위한 방재안전직렬의 미미한 인력 충원 등으로 재난관리 업무의 연속성 유지가 어려웠고, 재난관리평가에 대한 타 부서의 관심부족 및 책임회피와 기관별로 다양한 매뉴얼 관리에 대한 효율성이 떨어지는 등 부서 및 유관기관 간 협업이 미흡하였다. 또한, 표창, 수당 등 인사고과에 직접적인 반영이 되지 않는 무의미한 인센티브 제공을 대체할 수 있는 실질적인 인력충원이 이루어질 수 있는 환류체계 요구되었다.

마지막으로 담당자의 개인적 요인은 재난관리평가의 실효성 부족과 교육훈련의 필요성을 의심하는 재난관리평가 담당자들의 업무관심과 이해도 저조하고, 과도한 증빙자료 작성 및 평시업무 처리에도 급급한 담당자들의 업무부담 가중 호소하였다. 또한, 잦은 인사이동으로 업무 인수인계가 잘 이루어지지 않아 재난관리평가 업무 담당자의 전문성 부족 문제 발생하였다.

3.4.2 컨설팅 프로세스 개선(안)

당해연도 평가결과에 국한된 컨설팅 과정을 2차년에 걸쳐 상시 운영되는 형태로 변경하고 문제요인을 해결할 수 있도록 과정별 수행주체 및 수행내용에 대한 사항은 명확히하여 재난관리평가 컨설팅의 선순환적 환류방향을 모색하였다(Fig. 4).

Fig. 4

Comparing Before with After Consulting Process

현행 재난관리평가 컨설팅은 재난관리평가의 결과가 공개 시점인 매년 4월 이후부터 차년도 재난관리평가 지표가 확정되는 9월~10월 사이에 실시되어 평가결과의 미흡사항을 중심으로 이루어지던 컨설팅을 차년도 지표확정시기와 평가시기를 기준으로 사전컨설팅과 사후컨설팅 수행시기를 구분하여 평가 전 단계에서는 당해연도 평가 실시 후 컨설팅 수요조사를 실시하고 차년도 지표가 확정되면 컨설팅 신청기관을 중심으로 기관별 문제진단, 분석, 해결방안제시, 내용이행 실시 등을 수행하고 평가 후 단계에서는 차년도 평가 수행 후 지표확정 전 단계에서 전년도 컨설팅 이행과정을 모니터링하고 결과를 환류하고자 한다.

당초에 평기주관기관에서 평가위원들 중 컨설팅 위원을 위촉해 일방적인 형태의 컨설팅 수행이 이루어졌으며 수행과정과 무관하게 미흡지표 중심의 개선이 중점적인 내용인 것을 Fig. 4와 같이 컨설팅 수행단계별 수행주체를 명확히 하고 단계별 수행내용을 명시하고 문제진단 ￫ 문제분석 ￫ 문제해결 방안제시 ￫ 컨설팅 내용이행 ￫ 이행과정 모니터링 ￫ 평가환류의 과정을 수행한다.

문제진단 부분에서는 컨설팅 수요조사에 따른 외적인 문제는 컨설팅단에서 수행하고 기관 내부의 문제는 신청기관에서 수행하는 형태로 운영한다.

문제분석에서는 내⋅외적으로 진단이 완료된 내용을 토대로 컨설팅단이 중심이 되어 원인분석을 실시하고 진단문제별 전문위원들의 해결안 준비한다.

문제해결 방안제시는 컨설팅단에서 준비한 해결안을 토대로 단기적인 검토방안은 컨설팅단에서 제시한 후 예산⋅인력⋅조직 등 중앙차원의 지원이 필요한 해결안은 평가주관기관에서 중점적으로 검토하고 컨설팅 내용이행은 신청기관이 주체가 되어 컨설팅단에서 제시한 단⋅장기적 해결안에 대해 현실성을 상세히 검토하여 추진가능한 내용에 대해서만 실행계획을 수립하고 실시한다.

이행과정 모니터링은 신청기관을 대상으로 컨설팅단이 주체가 되어 실행결과를 피드백하고 모니터링 내용에 기반한 컨설팅 결과보고서 작성하고 평가환류에 대해서는 평가주관기관에서 컨설팅단에서 제출한 기관별 결과보고서를 검토하고 재난관리평가 대상기관에 전파가능한 수범사례를 선정하고 확대⋅운영을 위한 가이드라인 작성한다.

4.1.1 A 기관의 재난관리 실태

A기관의 재난대응 조직은 1개국 6개과 109명으로 전년보다 7명 증가하였다. 재난의 예측 및 정보 전달체계는 재해문자전광판 등 총 6종, 우수저류시설 3개소 신설에 따라 재난감시용 CCTV 3개소 증설하였다. ｢재난 및 안전관리 기본법 시행규칙｣ 제6조의2 및 ｢2015년 재난안전 전문교육 운영지침｣에 의해 재난관리책임기관에서 재난 및 안전관리업무를 담당하는 공무원에 대한 전문교육 이수가 의무화 됨에 따라 방재담당 공무원의 교육⋅훈련 실적이 30개 과정 66명 참가로 크게 증가하였다. 국민안전처와 지역자율방재단이 주관한 지역자율방재단 재난관리 교육훈련을 5차례 수행하였고, 재난관리예방을 위한 지역주민이 참여한 초고층건축물 재난 및 테러대비 교육훈련과 찾아가는 방사능 방재교육을 5차례 수행하였다.

안전관리위원회를 통해 기관의 안전관리계획을 수립하였으며, 안전정책실무조정위원회, 지역재난안전대책본부, 재난안전상황실 설치⋅운영, 재난상황의 보고 및 재난신고에 관련된 안전관리기구의 기능을 점검하였다. 재난안전대책본부 운영 조례 및 어린이놀이시설 안전관리에 관한 조례, 옥외행사 안전관리에 관한 조례 3건에 대한 제정을 실시하고 이외 10건의 안전관리규정에 대한 조례제정 중에 있다.

｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제26조에 따라 지정된 국가기반시설 1건을 관리하고 있으며, 도로시설, 지하도상가의 특정관리대상시설 시설물 11개와 공동주택 등 특정관리대상시설 건축물 381개의 등급별 관리를 실시하고 있다. 전년도에 비해 특정관리대상시설이 109개 감소하였으나 재난위험시설은 2012년부터 계속 3개소로 유지되고 있어 지속적인 독려 및 현장지도와 복구공사를 통해 2017년 해소완료를 계획하고 있다. 매년 상⋅하반기 안전점검을 두 차례 실시하여 지적하고 지적사항에 대한 조치결과를 작성하여 관리하고 있었다.

배수장 시설정비(2,279백만원), 내수배제불량 개선(2,028백만원), 구도심 침수예방(2,400백만원), 생활안전분야의 위험요인 확인 및 예방과 강설 예보시 염수 사전살포를 통한 도로결빙 방지, 재해문자알림 서비스를 통한 재해 사전대처 등 다양한 재난방지시설에 대한 점검⋅관리에 사업예산을 배정하여 추진하고 있었다.

｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제67조에 따라 전년보다 26% 증액한 법적 적립 기준액 216백만원을 100% 확보하고 공공분야 재난예방활동과 재해저감시설 설치 및 보수⋅보강을 위해 재난관리기금 사용하였다.

｢자연대책법｣ 제75조의2에 따른 지역안전 진단 결과 위험환경(0.201), 위험관리능력(0.814), 방재성능(0.567)로 4등급이며, 전년도 7등급에 비해 3등급 대폭 향상하여 국고추가지원 1%의 가산 인센티브 수여받았고 초고층 건축물 재난대응 지원체계 구축⋅운영 실태점검에서 우수결과를 받았으며, 재난관리실태점검은 보통으로 평가 받았다.

기존 공공시설물 내진보강은 건축물 13개소 중 2개소(23.1%), 교량 9개소 중 4개소(44.4%)를 완료하여 31.8%의 내진율 확보하고 있고, 80백만원의 예산으로 내진성능평가 4개소를 실시예정이며, 700백만원을 투자하여 청사의 내진성능보강을 계획하고 있었다.

｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제34조의5에 따라 14개의 현장조치 행동매뉴얼을 소관부서마다 작성⋅관리하고 있으며, 해당 기관의 자체적인 재난관리역량은 지역안전도 진단을 비추어 볼 때 ‘위험환경’과 ‘위험관리능력’ 지수는 양호하나 ‘방재성능’ 지수가 부족하므로 관련 예산의 확보 및 지속관리의 지속적인 추진이 필요하다고 판단된다.

4.1.2 B기관의 재난관리 실태

B기관의 재난대응 조직은 6개 부서로 지난해보다 1개부서 증가 하였고 인력은 111명으로 지난해 보다 10명 증가하였다. 재난의 예측 및 정보전달체계는 재해문자전광판 등 7종으로 26개소가 설치되었으며, 인명구조장비는 제트스키 2대 및 위성전화기 2대를 확보하여 4년 평균 24개소 보다 2개소 증가, ’14년 보다 2개소 증가하였다.

방재담당 공무원은 재난안전관련 분야 17개 교육과정을 이수하였고 북구지역자율방재단원 194명은 재난관리 교육⋅훈련 수행하고 각종 안전사고⋅화재예방 홍보를 위하여 시민 485명이 참여, 매월 4일 안전점검 캠페인을 실시하였다.

국가의 재난대응을 제고하기 위한 재난대응안전한국훈련과 지역재난안전대책본부 운영훈련, 통합지원본부 운영훈련, 폭설대비 현장 훈련, 초기대응태세 점검 훈련 등 실시하였다.

폭설을 대비하여 재난관리기금을 운영하여 제설장비(제설기 4대, 살포기 2대, 브러시 2대, 134백만원)를 구입⋅배치하고, 친환경제설제 190톤을 추가 구입하여 겨울철 재난대비에 만전을 기하고 있었다. 기습폭설에 대비하여 제설창고를 비롯한 제설전진기지, 각 동 자재창고를 활용하여 동시 다발적으로 신속하고 원활하게 제설작업이 진행될 수 있도록 준비하고 지역자율방재단과 의용소방대, 해병 전우회, 농소종합중기, 트렉터 작업반 등과의 제설작업을 위한 민관협력을 체결하고 우수기 전 재해예방사업으로 하천 제방정비사업을 4개소 완료하였다.

안전관리위원회를 통해 안전관리계획을 수립하였으며, 재난 유형별 현장조치 행동매뉴얼을 작성하여 배부하고 신속한 재난 대응⋅복구를 위하여 재난안전대책본부 및 재난종합상황실을 설치⋅운영하고 있으며 안전관리와 관련된 14개의 조례 및 규정을 제정⋅운영하고 있다.

특정관리대상시설 115개를 지정⋅관리하고 있고, 대형공사장 등 28개소가 추가 지정되었으며, 준공 후 15년이 경과하지 않은 시설 48개소는 해제되어 지정⋅해제 고시하였다.

사방사업으로 439백만원, 소규모 피해예방사업 및 응급복구사업에 40백만원의 예산을 사용하여 산사태 예방사업 및 농업기반시설 정비사업, 하천제방 정비사업 추진하고 있다.

｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제67조에 따른 당해연도 재난관리기금 적립 확보 기준액은 1,523백만원으로 101%, 1,544백만원을 확보하고 있으며, 최근 5년간 평균 211백만원 보다 256백만원이 증가한 467백만원이며, 지난해 보다는 65백만원 증가하였다. 확보된 재난관리기금을 5년 평균 102백만원을 사용하였으며, 금년도에는 404백만원으로 지난해 보다는 216백만원 많이 사용하였다.

｢자연대책법｣ 제75조의2에 따른 지역안전 진단 결과 10등급이며, 2014년도 진단결과와 비교하여 등급의 변동사항은 없었다.

기존 공공시설물 내진보강은 건축물 20개소 중 18개소(85%), 도로시설물 64개소 중 20개소(31%), 어항시설 11개소 중 11개소(100%), 병원시설 6개소 중 4개소가(66%) 완료되어, 52.5%의 내진율 확보하고 있었다. 이러한 전반적인 상황을 볼 때, 해당기관의 자체적인 재난관리역량은 잠재적 재해발생 가능성(위험환경)과 재해저감을 위한 행정적 노력(위험관리능력) 및 구조적인 재해 대응능력(방재성능) 등이 양호한 것으로 나타났다.

4.2 시범운영 기관의 문제분석 및 해결방안

4.2.1 A 기관

A기관은 첫째, 재난관리평가 업무수행에 대한 필요성에 대한 운영체계 상의 문제를 지적할 수 있다. ’16년 발생한 재난피해로 재난관리평가 가⋅감점 지표상 최대 –15점의 감점이 불가피하다는 이유로 재난담당자는 평가 미흡의 결과를 자체적으로 예상하고 있었다. 이러한 문제점에 대해 재난으로 인한 피해가 발생한 경우 무조건적으로 감점을 부여하는 현 지표 측정방식에 대해 이의를 제기하고 감점에 대한 명확한 규정을 제시하도록 평가수행기관에 요청하는 것을 제안하였다.

둘째, 부서간 협업이 필요한 평가지표 준비에 관련된 조직적 문제가 있었다. 평가담당자의 수행업무와 직접적인 연관이 없는 지표에 대해 해당부서에 협조요청을 시도하나 재난관리평가의 관심도 부족으로 업무협의가 원활하지 못한 실정에 대해 협업이 중심이 되는 재난관리업무의 특징에 대한 관련부서 담당자 교육 실시 및 지표별 담당부서를 지정하고 해당 지표의 증빙자료 작성에 대한 개별상담 실시하여 컨설팅 시에 문제를 해결해 주었다.

셋째, 유관기관 간 상황전파에 대한 조직적 문제를 제기할 수 있었다. NDMS 시스템에 의존적으로 운영되는 유관기관 간 상황전파의 경우 정부행정망이 활용 가능한 사무실 이외에 현장에서 수신하기 어려움을 호소한 것에 대해 기상청 등 기상상황을 관련기관 담당자의 개인 핸드폰으로 직접 전송하는 유관기관 간 크로샷 서비스를 소개하고 신청을 유도하였다.

넷째, 재난관리 업무의 전문성 부족에 대한 개인적 문제를 지적할 수 있었다. 평가담당자는 2016년 7월 재난관리부서로 발령받아 매뉴얼 상 기관대응수칙 작성 등에 관련된 상반기 시행 업무에 대한 파악이 전혀되지 못한 실정이어서 기관대응 작성요령에 대한 간단한 설명 후 관련지침을 즉시 제공하고 재난관리부서의 신규 발령자에 대한 업무연속성 유지를 위해 평가수행업무에 대한 월별 일람표 제작을 지원해 주었다.

4.2.2 B 기관

B기관은 첫째, 재난관리평가 증빙자료 작성 분량 제한하는 운영체계 상의 문제를 호소하였다. 사전분석지표 이외에 제출가능한 증빙자료의 작성 분량 제한(300페이지 이내)으로 지표 별 자료를 개별적으로 편집해야하는 불편사항 발생하는 점에 대해 차년도 재난관리평가 증빙자료의 전자화 업로드 및 평가시스템 운영 계획에 대한 소개 실시하였다.

둘째, 민간대상 폭염특보 상황전파의 효율성에 대한 조직적 문제를 제기하였다. 폭염특보 전파체계로 크로샷을 활용하고 있으나 대상이 되는 취약계층(독거노인, 거동불편자 등)의 핸드폰 활용성 저하로 전파 효율성이 떨어지는 상황에 대해 상황전파의 효율성을 높이기 위해 폭염관련 취약계층을 관리하고 있는 동장과 돌보미 등에게 크로샷을 발송하여 대상자에게 간접 전파하는 방안을 제안하였다.

셋째, 수범 및 특수시책 발굴의 어려움에 대한 조직적 문제가 있었다. 매년 시행하는 정기적인 재난 예방, 대비 사업 이외에 수범 및 특수시책을 제출해야하는 부담감 발생하여 기관별 문제진단 시 수행한 지진대비 대피소 지정과 운영을 위한 전담인력 지정에 대한 사례를 특수시책으로 개발할 수 있도록 추천하였다.

넷째, 재난관리평가 담당자의 업무부담 가중에 대한 개인적 문제가 있었다. 해당기관 재난관리 담당자의 주요업무는 배수장관리, 민방위 진행 및 재난관리평가로 국가안전도대진단, 지역안전도진단 등 재난관련 평가⋅점검 업무의 중복적인 과정에 대한 업무 부담 호소하여 기관장의 면담을 통해 재난관련 업무 담당자의 업무부담을 알리고 타 기관에서 재난관련 업무 전담을 위한 방재안전직렬(전문임기제) 채용 사례를 소개하고 재난관리에 관련된 평가를 통합⋅연계하는 차년도 국민안전처의 계획을 설명하였다.

A기관과 B기관 모두 재난관리평가의 지표상의 문제부터 기관내 재난관리 협업부서 간의 이해관계 및 개인적인 업무 부담과 같은 사항까지 다양한 문제점을 제기하였다. 이처럼 재난관리평가에 대한 컨설팅은 비단 재난관리평가에 국한될 수 없으며 재난관리평가를 시행하는 목적인 재난관리책임기관의 재난관리 역량을 제고하기 위해 폭넓은 관점에서 실시되어야 할 것이다.