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J. Korean Soc. Hazard Mitig. > Volume 18(1); 2018 > Article
안전취약계층을 고려한 지진해일 긴급대피소 입지 적정성 평가

Abstract

This study is to analyze the propriety of location of emergency evacuation shelter in terms of vulnerable people. Since Korea is no longer safe from tsunami, it needs to be prepared before the disaster. Especially, in case of tsunami, rapid response (evacuation) is essential, so it is necessary to evaluate the accessibility of the emergency shelter in advance. In particular, it needs to be considered about vulnerable groups to evacuate in order to minimize loss of life. Therefore, the research was conducted based on the question “Can the vulnerable groups in the evacuation area reach the emergency shelter within 10 minutes?” For the purpose of this study, we selected the tsunami evacuation zone and the emergency evacuation shelters as the case area of Busan Metropolitan City, which has a great risk of tsunami. We employed network analysis and overlay analysis by ArcGIS. Results showed that some of the emergency evacuation shelters are located in a inappropriate sites for vulnerable groups. It was impossible to move to the emergency evacuation site within 10 minutes from the area of about 38% of the total resident evacuation district in this study. Especially, it is analyzed that the emergency shelter is insufficient in the area where the vulnerable groups are concentrated. Therefore, in order to minimize the damage to the earthquake tsunami, Busan City should make efforts to select an emergency evacuation site by considering the vulnerable classes when establishing a resident evacuation plan against the tsunami. The relationship between disaster preparedness planner and urban planner should be enhanced.

요지

본 연구는 지진해일 대비 긴급대피장소의 입지 적정성을 안전취약계층의 관점에서 분석한 연구이다. 우리나라는 더 이상 지진해일의 위험에서 안전하지 않기 때문에 재난 발생 전에 대비가 필요하다. 특히 지진해일의 경우 신속한 대응(대피)이 필수적이기 때문에 긴급대피소의 접근성 부분을 사전에 평가할 필요가 있다. 특히 인명피해를 최소화하기 위해서는 대피에 취약한 안전취약계층에 대한 고려가 필요하다. 이에 주민대피지구 내 안전취약계층은 긴급대피소까지 10분 이내에 도달할 수 있는가? 라는 연구질문을 기반으로 연구를 진행하였다. 본 연구를 위해 지진해일의 위험성이 큰 부산광역시를 사례지역으로 부산광역시 내 지진해일 주민대피지구와 긴급대피장소를 분석대상으로 선정하였다. 연구방법으로는 GIS 네트워크 분석 및 중첩분석을 수행하였다. 분석결과, 부산시의 긴급대피장소는 안전취약계층의 관점에서 신속한 대피가 불가능한 곳에 입지하고 있는 것으로 나타났다. 부산시의 총 주민대피지구 대비 약 38%의 지역에서 10분 이내에 긴급대피장소로 이동할 수 없었다. 특히 안전취약계층이 밀집하고 있는 위험지역에 상대적으로 긴급대피장소가 부족한 것으로 분석되었다. 따라서 부산시는 지진해일 피해를 최소화하기 위해서 향후 지진해일 대비 주민대피계획 수립시 안전취약계층에 대한 고려를 통해 긴급대피장소의 입지를 선정하는 노력이 필요하다. 이를 위해서는 재난계획과 도시계획의 연계가 필요하다.

1. 서론

2016년 9월 12일 경주지진, 2017년 11월 15일 포항지진으로 인해 대한민국은 더 이상 지진 안전지대가 아니라는 사실이 드러났다. 경주지진 당시 5.8 규모의 지진이 발생하면서 23명의 인명피해와 5,367건의 재산피해로 총 110억 원의 재산피해가 발생하였다. 더불어 우리나라는 인접국가인 일본의 잦은 지진발생의 영향으로 동해안에 지진으로 인한 해일 발생 가능성이 충분하다. 특히 우리나라는 해안가 주변으로 사회경제적 활용도, 경관적 가치 및 환경적 가치가 높아 인구집중이 발생하고 있어 지진해일 발생 시 인명 및 재산피해가 심각할 것으로 예상된다(Kang et al., 2011). 따라서 지진해일 발생 시에 적극적인 대응이 가능하도록 필요한 인적, 물적 자원을 재해 발생이전에 대비하는 재난준비 대책이 필요하다(Lindell and Perry, 2000).
지진해일에 있어 피해를 줄이기 위해 가장 중요한 대책은 주민들의 신속하고 안전한 대피이다. 이를 위해 우리나라는 지진해일 대피지구(주민대피지구)를 선정하고 해당 지구를 중심으로 지진해일 대비 긴급대피장소를 지정하고 있다. 현재 「지진⋅화산재해대책법」에 따라 226개 지진해일 대피지구가 지정되어있으며, 긴급대피장소는 4개 시⋅도 22개, 시⋅군⋅구 내 623개소가 지정되어있다. 긴급대피장소는 주민들의 안전을 위해 긴급대피를 지원하는 것이므로 접근성과 안전함을 주요 기준으로 지정된다.
지진해일 긴급대피장소와 관련된 선행연구들은 대피소의 입지와 물리적 접근성 및 지역 간 불균등에 주로 초점이 맞춰져 있다. 또한 행정안전부의 긴급대피장소 입지 선정 기준도 물리적 특성 중심으로 제시되어 있으며, 지역 특성에 대한 구체적인 요인들은 제시되어 있지 않다. 그러나 인명피해를 최소화하기 위한 긴급대피에서 간과해서는 안되는 부분이 재난약자에 대한 것이다. 특히 어린이, 노인의 경우는 신체적, 정신적 한계를 지닌 재난약자로, 위급한 상황에서 신속한 대피가 어렵다. 따라서 긴급대피장소를 지정할 경우에는 재난약자들에 대한 세심한 고려가 필요하다. 이에 본 연구는 긴급대피장소의 입지가 재난약자를 고려했을 때 적정한지를 확인하고자 한다.

2. 지진해일 긴급대피장소와 재난약자

2.1 지진해일 긴급대피장소

지진해일이란 해저에서 발생한 지진⋅화산폭발 등의 급격한 지각변동으로 발생된 해수의 긴 파동이 비정상적으로 높아져 해안가에 도달하는 현상을 말한다(지진⋅지진해일⋅화산의 관측 및 경보에 관한 법률 제2조 제2호). 지진해일의 에너지는 일반적인 파랑과 달리 막대한 파괴력을 가지며 약 60 km/h의 속도로 해안을 덮쳐 보통 사람들은 헤엄쳐 나오기가 어렵다(Hong, 2011). 그렇기 때문에 신속한 대피가 지진해일로 인한 인명피해를 줄이는 가장 중요한 대책이다.
현재 우리나라는 지진해일과 관련하여 「지진⋅화산재해대책법」에 따라 지진해일 대비 주민대피계획이 수립되고 있다. 주민대피계획 상에는 지진해일 발생으로 인명피해가 우려되는 지진해일 대피지구(주민대피지구)의 지정 및 해제, 긴급대피장소의 지정, 대피안내요원의 지정, 대피로의 지정 등의 내용이 포함되어 있다. 신속한 대피에서 중요한 것은 긴급대피장소의 입지로, 안전한 대피장소가 지정이 되어야 신속한 대피경로와 함께 대피요원들의 안내가 이루어질 수 있다. 이에 본 연구에서는 긴급대피장소의 입지에 대한 부분을 중점적으로 살펴보고자 한다.
긴급대피장소란 지진해일 대비 주민대피계획 수립 지침 제2조제4호에 따라 긴급(임시)피난을 목적으로, 지진해일 발생 시 지진해일 대피지구 내의 주민 등이 10분 이내에 대피가 가능한 안전한 장소를 말한다. 현재 긴급대피장소의 지정은 주민대피계획 수립 지침 제7조에 따라 첫째, 해안선으로부터의 접근성을 고려하여 기준파고보다 최소 2 m 이상의 여유고를 가지는 해발고도 지역으로 지정하되, 가급적 해발고도 10 m 이상의 언덕, 야산 등 고지대의 공터를 지정하도록 한다. 둘째, 공터 등의 지역이 없는 경우 공공용 건축물로 옥상이 있는 3층 이상(해발고도 10 m 이상) 내진성능을 가진 철근콘크리트조 또는 철골철근콘크리트조 건물로 해안으로부터 2열 이후 내륙에 위치한 건물을 지정한다. 셋째, 해안가에서 600 m 이내 지역에 지정하는 것을 원칙으로 한다. 마지막으로 해수욕장, 관광지 등 지역특성을 반영하여 지정하도록 하고 있다. 앞선 3가지 기준은 물리적 특성에 따른 기준으로 지자체가 객관적인 정보 및 자료를 바탕으로 지정이 가능하다. 하지만 마지막 지역특성을 고려하는 부분은 상세 기준이 제시되지 않아 고려되어야 하는 요인들이 무엇인지 판단하기 어렵다. 이에 지진해일 대비 긴급대피장소는 선정시 고려되지 못하는 요인들이 많다. 따라서 본 연구에서는 긴급대피장소 지정에 있어 지역특성 중 재난약자에 대한 고려 필요성을 제시하고, 실제 긴급대피장소가 재난약자를 고려했을 때 입지가 적정한지를 분석해보고자 한다.

2.2 재난약자를 고려한 긴급대피장소 입지

재난약자는 재난 시에 일련의 행동을 함에 있어 핸디캡이 있는 사람으로, 안전약자, 재해약자, 취약계층이라고도 명명한다. 즉, 재난으로부터 피해입기 쉽거나 피해로부터 복구행위가 어려운 사람 또는 계층을 표현하는 용어로 사용하고 있다. 선행연구에서 재난약자를 지칭하는 용어들은 Table 1과 같이 재난약자, 재해약자, 안전취약계층, 재난안전약자 등 다양한 용어로 사용되고 있다. 또한 재난약자의 범위를 설정함에 있어서 신체적 취약성에 국한하거나 사회적 취약성을 고려하는가 등에 따라 차이가 나타난다.
Table 1
Scope of Vulnerable People to Disaster
Term Scope Source
vulnerable people to disaster (재난약자) the aged(senior), the disabled Nemoto and Ariga(2014)
vulnerable people (재해약자) infants, pregnant woman, the aged(senior), critical patient, the disabled, foreign travelers Lee(2013)
vulnerable group (안전취약계층) children, the aged(senior), the disabled Framework Act on the Management of Disasters and Safety
disaster vulnerable population (재난안전약자) children(under 18 years), the aged(senior), the disabled Choi et al.(2017)
재난이 발생하면 정상적인 성인들도 대피 및 구조에 어려움을 겪게 되지만 재난약자인 어린이와 노인은 타인의 도움 없이 대피하는 것이 불가능하다. 그런데 기존의 긴급대피장소의 입지선정에는 이러한 ‘재난약자’의 특성을 고려하지 않은 채 일반 성인들의 대피시간을 고려한 계획이 수립되어 있다. 실제 지진해일이 발생했을 경우 긴박함 속에 과연 어린이와 노인들이 대피시간 내에 무사히 대피소에 도달할 수 있을지 의문이다. 특히 어린이는 재난 등 위기상황에 당황하기 쉽고, 신체적으로 약한 존재이기 때문에 성인과는 다른 정책적 고려가 필요하다(Park, 2014). 유아의 경우 미숙한 신체 및 운동기술, 지시 이해능력의 부족, 인지적 지각 능력의 부족으로 인해 위험이 임박했을 때 성인만큼 빨리 위험에서 벗어날 수 없다(Bullock et al., 2016). 미국은 2007년 FEMA에 아동전문위원회를 설치하여 아동의 요구가 모든 재난의 대비⋅대응⋅복구 활동에 통합되도록 하였으며, ‘아동에게 적합한 피난, 대피 및 재배치 관련지침’, ‘국가 재난관리계획 과정에 아동을 포함시켜 국가 재난관리계획 강화’를 명시하였다.
노인의 경우도 마찬가지이다. 지난 경주지진에서 재난약자인 노인들이 대피하면서 상해를 입는 등 많은 혼란을 겪었는데 대부분 70~80대 고령이었다. 무엇보다 노인은 경제적, 신체적, 환경적 약자의 범위에 공통적으로 속하는 계층이다. 최근 독거노인의 증가로 이동에 제약이 있는 노인의 고립이 우려되며 초고층 아파트 거주자의 경우 보호자 없이 비상계단을 이용한 대피가 어려우며 농촌 거주자는 피난소까지 홀로 대피가 어렵다.
Table 2와 같이 재난약자인 어린이와 노인의 공통된 신체적 취약성과 인지 및 지각능력이 평균성인들보다 낮으므로 긴급대피에 많은 제약이 따를 것으로 미루어 짐작할 수 있다. Lee et al.(2015)에 의하면 도보이동시 영향을 미치는 요인으로 보행자의 신체능력과 보행환경인 경사도가 영향을 미친다고 하였다. 그리고 5~9세 어린이나 65세 이상 노인의 경우 기본 대피시간 내 대피가능 인구비율이 15~49세 기준 보행속도 그룹과 비교하여 현저히 낮은 것으로 나타났다. 긴급대피장소는 입지 특성상 경사가 있는 고지대에 위치해 있는데 도보로 10분 이내에 도달해야한다는 점과 긴급대피장소의 위치를 정확히 인지하고 찾아갈 수 있는지를 고려했을 때 신체적으로 취약한 어린이와 노인에게는 현재의 긴급대피장소 입지의 적정성에 의문이 제기된다. 이에 본 연구에서는 다음의 연구질문을 제시한다.
Table 2
Characteristics of Vulnerable People to Disaster
Vulnerable People Characteristics
children - immature physical growth or athletic activities(미숙한 신체 및 운동기술)
- lack the ability to understand(지시 이해능력의 부족)
- lack of cognitive perception(인지적 지각 능력의 부족으로 위험 상황에서의 신속한 탈피 어려움)
- absence of evacuation capability(영유아의 경우 대피능력 없음)
the aged - macular degeneration(시력저하)
- hypoergia of nerve function, decreased reaction velocity(신경체계의 기능 저하로 노인들의 반응속도가 30% 이상 느림)
- difficult to evacuate alone(보호자 없이 홀로 대피 어려움)
- Slow in walking and lack of cognitive ability(보행속도 낮고 인지능력 감퇴)
  • 연구질문 1: 주민대피지구 내 재난약자들은 긴급대피소까지 10분 이내에 도달할 수 있는가?

  • 연구질문 2: 긴급대피소는 재난 약자에 대해 공간적으로 균등하게 입지하고 있는가?

3. 연구방법

3.1 자료 및 분석방법

본 연구는 지진해일 대비 긴급대피장소의 입지 적정성을 재난약자의 관점에서 분석하는데 목적을 두고 있다. 이에 앞서 본 연구는 재난약자라는 용어를 재난 및 안전관리 기본법에 따라 ‘안전취약계층’으로 명명하고, 신체적 특성상 자력으로 긴급대피가 어려운 안전취약계층을 어린이(14세 미만)와 노인(65세 이상)으로 한정하고자 한다.
본 연구는 연구질문에 대한 답을 얻기 위해 부산광역시를 사례지역으로 선정하였다. 부산광역시는 지진해일에 있어 위험성이 높은데 그 이유는 Fig. 1에 나타난다. 부산광역시는 대한해협에 접해있어 일본에서 발생하는 지진의 영향을 받을 수 있다. 또한 선행연구에 따르면 동해안을 지진해일에 위험한 지역으로 분석하고 있다(Yoon, 2008). 부산광역시는 남해와 동해를 아우르는 지역으로 지진해일의 위험 범위에 포함된다. 더불어 부산광역시 연안지역 일대에 개발된 도시지역과 여름철 해수욕장 이용객들은 지진해일의 위험성을 증가시키는 요인이다. 이처럼 부산광역시는 지진해일에 노출되어 있으며 심각한 피해가 예상되는 지역으로 현재 42개의 지진해일 긴급대피장소가 위치하고 있다.
Fig. 1
Location of Case Study Area
KOSHAM_18_01_113_fig_1.gif
본 연구는 Fig. 2의 방법과 과정을 통해 지진해일 긴급대피장소의 적정성을 평가하고자 한다. 첫째, 주민대피지구 내 안전취약계층은 지진해일 발생시 긴급대피장소까지 10분 이내에 도달가능한지를 알아보고자 한다. 이를 위한 자료로는 부산에 위치한 42개의 지진해일위험 긴급대피장소에 대한 포인트 좌표를 활용하였다. 이는 재난안전데이터포털에 공개되어 있는 위치정보(주소정보)를 바탕으로 Geocoding을 수행하여 산출하였다.
Fig. 2
Research Model(research process)
KOSHAM_18_01_113_fig_2.gif
본 연구는 안전취약계층이 10분 이내에 대피소에 도달할 수 있는 지역을 찾기 위해서 서비스 권역 분석을 활용하였다. 네트워크 자료를 활용한 서비스 권역 분석은 버퍼 분석보다 구체적으로 나타날 수 있어 재난관리시설의 권역 추정에 사용되고 있다(Lee, 2017). 권역 분석을 위한 네트워크 자료는 국가공간정보포털이 제공하는 새주소도로구간 공간정보를 사용하였다. 권역 분석에 관한 선행연구에서는 네트워크 자료를 바탕으로 안전취약계층이 이동하는 속도를 모든 도로구간에서 1 m/s로 가정하여 10분 이내에 도달가능한 모든 이동 범위(시간)를 추정한다(Park and Kim, 2012). 따라서 본 연구에서는 해당 기준을 활용하여 안전취약계층이 10분 이내에 대피소까지 접근 가능한 범위를 분석하였다. 이 경우 10분 이내에 도달 가능한 지점에서의 모든 경로가 포함된 면(面)적 정보인 폴리곤이 도출된다.
이후 산정된 서비스 범위와 대피지구를 중첩분석하였다. 주민대피지구는 shp 파일 형태로 된 자료 구득이 불가능하여, 현재 배포되고 있는 지자체 문서를 정보공개청구를 통해 확보한 후 주민대피지구를 벡터 데이터로 입력하였다. 이 중 지리정보확인이 어려운 지구는 제외하였다. 이후 긴급대피장소까지 도달가능한 지역과 중첩분석을 실시하여 연구질문1에 대한 근거를 파악하고자 하였다.
두 번째는 서비스 범위(10분 이내에 대피소로 도달할 수 있는 지역)와 안전취약계층 집계구별 분포의 중첩이다. 안전취약계층은 연령을 기준으로 14세 미만과 65세 이상의 인구로 정의하였다. 본 연구는 집계구별 안전취약계층에 해당하는 인구 정보를 수집하여 공간적인 분포를 확인하고자 하였다. 이를 위해 본 연구는 부산광역시의 집계구 6,877개 중 긴급대피소 서비스 권역과 교차하는 집계구 242개를 도출하여 안전취약계층 인구의 분포를 나타내었다. 집계구의 안전취약계층 공간분포는 절대치(안전취약계층 총인구수)를 기준으로 하였으며, Natural Breaks를 적용하여 5등급으로 구분하였다. 1등급인 경우 안전취약계층이 많은 반면 5등급이 되면 안전취약계층이 적게 거주하는 지역이다. 이후 긴급대피소까지 10분 이내에 도달 가능한 지역 및 주민대피지구와 집계구의 안전취약계층 공간분포를 중첩하였다. 이를 통해 연구질문2에 대한 근거를 찾고자 하였다.

3.2 부산시 지진해일 주민대피지구 및 긴급대피장소

부산광역시는 서구, 남구, 해운대구, 강서구, 수영구, 사하구, 기장군 총 7개의 구⋅군에 지진해일 대피지구(주민대피지구)가 지정되어 있다. 그러나 본 연구에서는 부산시 해안가의 6개 구⋅군에 위치한 총 18개의 지진해일 대피지구를 활용하였다. 남구에 위치한 1개 지구는 자료 확보의 문제로 본 연구에서 제외하였다.
본 연구의 대상이 되는 부산시 지진해일 주민대피지구 및 긴급대피장소의 현황은 Table 3과 같다. 18개 대피지구 내 위치한 지진해일 긴급대피장소는 총 32개이며, Fig. 3과 같이 분포하고 있다. 대상지 내 주민대피지구가 가장 많은 곳은 기장군이다. 기장군에서는 총 5개의 주민대피지구가 있는데 기장군에 위치한 지구는 주로 정주어항 등의 형태를 나타낸다. 반면 해수욕장 이용객 등 관광객이 많은 부산에는 6개의 주민대피지구가 해수욕장 인근에 설정되어 있는 것으로 나타났다. 사하구의 다대포지구, 서구의 송도지구, 수영구의 광안지구, 해운대구의 송정해수욕장지구와 해운대해수욕장 지구, 기장군의 일광면4지구가 해당된다.
Table 3
Tsunami Evacuation Zone and the Emergency Evacuation Shelters in Busan
Gu/Gun District Sub-district Emergency evacuation shelters Beach Gu/Gun District Sub-district Emergency evacuation shelters Beach
Seo-gu Hanjin - 1 Saha-gu Dusong - 2
Songdo - 3 Dadaepo - 1
Amnam - 1 Gijang-gun Gijang-eup1 Gongsu 1
Gangseo-gu Daehang - 1 Dongam 2
Haeundae-gu Haeundae - 1 Gijang-eup2 Seoam 2
Daebyun 1
Songjeong - 3 Gijang-eup3 Woljeon- Jukseong 2
Suyeong-gu Namcheon - 2 Llgwang-myeon4 Hakri-leedong 3
Millak - 2
Gwangalli - 2 Llgwang-myeon4 Chilam 2
Fig. 3
Location of Tsunami Evacuation Zone and the Emergency Evacuation Shelters in Busan
KOSHAM_18_01_113_fig_3.gif
따라서 부산시의 지진해일 대비 긴급대피소는 주민대피지구에 거주하고 있는 안전취약계층뿐만 아니라 해수욕장 및 해안가를 방문하는 유동적 안전취약계층에 대한 고려가 필요한 것으로 보인다.

4. 연구결과

4.1 연구질문 1: 주민대피지구 내 재난약자들은 긴급대피소까지 10분 이내에 도달할 수 있는가?

연구질문 1은 주민대피지구 내에 거주 및 위치하고 있는 안전취약계층이 지진해일 발생 시에 긴급대피장소까지 10분 이내에 도달할 수 있는지를 살펴보는 것이다. 긴급대피장소를 기점으로 안전취약계층의 이동속도를 고려하여 네트워크 분석을 수행한 결과는 Table 4Fig. 4와 같다. 본 연구에
Table 4
Rate of Tsunami Evacuation Zone Reach the Emergency Shelter Within 10 Minutes
Gu/Gun District Sub-district Rate(%)
Seo-gu Hanjin - 54.52
Songdo - 98.35
Amnam - 46.50
Gangseo-gu Daehang - 100.00
Haeundae-gu Haeundae - 2.44
Songjeong - 53.81
Suyeong-gu Namcheon - 42.35
Millak -
Gwangalli -
Saha-gu Dusong - 80.65
Dadaepo - 23.74
Gijang-gun Gijang-eup1 Gongsu 1.71
Dongam 100.00
Gijang-eup2 Seoam 100.00
Daebyun 77.88
Gijang-eup3  Woljeon-Jukseong  87.76
 Llgwang-myeon4  Hakri-leedong 67.52
Llgwang-myeon4 Chilam 52.05
Mean 61.83
Fig. 4
Tsunami Evacuation Zone Reach the Emergency Shelter Within 10minutes
KOSHAM_18_01_113_fig_4.gif
서는 긴급대피장소에서 10분 이내에 도달 가능한 범위(면적)를 바탕으로, 해당 범위 내에 주민대피지구가 포함되는 비율을 결과로 도출하였다. 연구결과 총 18개의 주민대피지구 중 3개의 지구(강서구 대항지구, 기장읍1의 동암지구, 기장읍2의 서암지구)를 제외한 15개의 지구는 안전취약계층이 10분 이내에 대피장소까지 도달하기 어려운 것으로 나타났다. 평균적으로 지진해일 발생시 대피지구에서 긴급대피장소까지 안전취약계층이 이동 가능한 지역은 약 62%로 대피장소의 입지가 부적절한 것으로 나타났다.
강서구 대항지구, 기장읍1의 동암지구와 기장읍2의 서암지구의 경우 주민대피지구 내 거주 및 위치하고 있는 안전취약계층이 100% 이동할 수 있는 위치에 긴급대피장소가 입지하는 것으로 나타났다. 따라서 해당 지구 내에 거주 또는 위치하고 있는 안전취약계층은 지진해일 발생시 긴급대피장소로 이동하기 용이한 것으로 나타났다. 또한 서구 송도, 기장읍2의 대변지구, 기장읍3의 월전-죽성지구와 사하구의 두송지구도 대피지구의 77% 이상을 포함하여 상대적으로 안전취약계층의 대피가 유리한 곳에 긴급대피장소가 입지하고 있음을 알 수 있다. 송도지구, 대변지구, 월전-죽성지구, 두송지구에서 포함되지 못한 지구는 방파제 일부와 주거지가 없는 해안가 일부 지역으로 실제 거주하고 있는 안전취약계층들은 10분 이내에 대피가 가능하나, 일시적으로 방문한 유동적 안전취약계층은 일부 대피가 어려운 것으로 나타났다.
서구 한진지구, 암남지구, 해운대구의 송정지구, 수영구의 남천, 민락, 광안리 지구, 일광면4와 5의 학리-이동지구 및 칠암지구는 40%~60%의 지역이 안전취약계층이 10분 이내에 긴급대피가 가능한 지역으로 나타났다. 해당지구들은 일부 주거지를 포함하는 곳으로 거주하는 안전취약계층뿐만 아니라 유동적 안전취약계층들의 대피도 어려운 것으로 나타났다.
반면 기장군 기장읍1의 공수지구와 해운대구 해운대지구, 사하구의 다대포지구의 경우 지진해일 발생 시 긴급대피장소까지 이동 가능한 범위가 각각 1.71%, 2.44%, 23.74%에 그치는 것으로 나타났다. 이는 해당 지구에 거주하는 안전취약계층 대부분이 지진해일 발생 시 긴급대피장소로의 이동이 어려움을 나타낸다. 특히 해운대지구의 경우 대피지구의 범위에 비해 긴급대피장소가 부족한 문제도 있지만 안전취약계층이 접근하기 어려운 곳에 위치하고 있음을 파악할 수 있다. 또한 해운대지구와 다대포지구는 거주하는 안전취약계층뿐만 아니라 해수욕장을 방문하는 유동적 안전취약계층이 많기 때문에 보다 더 긴급대피장소의 입지가 중요한 문제이다.
연구결과 부산시에 위치하고 있는 지진해일 대비 긴급대피장소는 거주하는 안전취약계층 및 유동적인 안전취약계층에 대한 고려가 부족한 입지적 특성을 나타내었다.

4.2 연구질문 2: 긴급대피소는 재난 약자에 대해 공간적으로 균등하게 입지하고 있는가?

연구질문 2는 지진해일 대비 긴급대피장소가 안전취약계층에 대해 공간적으로 균등하게 입지하고 있는지를 묻는 것으로 안전취약계층의 인구수를 기준으로 1등급, 2등급인 지역들 중 10분 이내 긴급대피가 불가능한 지역을 확인하였다. 이는 Fig. 5에 나타내었다. 먼저 서구 암남지구와 강서구 대항지구, 기장군 기장읍1의 공수 및 동암지구는 주민대피지구 내 1개의 집계구만이 속하고 있으며 해당 집계구는 각각 4등급(120명), 4등급(113명), 4등급(107명), 3등급(129명) 지역으로 나타났다. 서구 한진지구, 기장읍2의 서암지구, 기장읍3의 월전-죽성지구는 주민대피지구 내 2개의 집계구가 포함되는 지역으로 서구 한진지구는 2개의 집계구 모두 3등급(132명, 143명)을 나타내며, 서암지구는 3등급(149명) 및 4등급(95명) 지역을, 월전-죽성지구는 2개 집계구 모두 4등급(119명, 94명) 지역이다. 기장군 대변지구는 4등급(95명), 4등급(96명), 5등급(88명) 지역이 포함되며, 긴급대피장소는 4등급의 집계구가 포함된다.
Fig. 5
Distribution of Vulnerable Groups in Tsunami Evacuation Zone
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기장군 북측 학리-이동지구에는 1등급(278명), 4등급(120명)지역이 포함된다. 그러나 긴급대피장소는 4등급 지역에 위치하고 있으며, 10분 이내에 긴급대피가 가능한 지역이 1등급지역을 전혀 포함하지 못하고 있다. 남측 학리-이동지구에는 1등급(199명) 지역인 1개의 집계구만이 포함되어 있으며, 방파제를 제외하면 10분 이내 긴급대피가 가능한 지역에 긴급대피장소가 입지하고 있다. 기장군 칠암지구는 1등급(190명), 2등급(174명), 2등급(165명), 3등급(148명), 2등급(173명)의 5개 집계구가 포함되어 있다. 칠암지구에는 총 4개의 긴급대피장소가 입지하고 있으나 안전취약계층이 가장 많은 1등급 지역에는 긴급대피장소가 없다.
사하구 다대포지구는 4등급(116명), 5등급(82명), 4등급(92명), 3등급(123명), 2등급(155명)의 집계구가 포함된다. 주민대피지구는 4등급, 5등급 지역이 주로 포함되는 다대포 해수욕장에 지정되어 있다. 다대포지구의 긴급대피장소는 5등급 집계구에 입지하고 있다. 그러나 2등급 집계구 내의 주민대피지구에 사는 안전취약계층은 10분 이내에 대피할 수 있는 것으로 나타난다. 사하구 두송지구는 3등급(151명), 3등급(135명), 5등급(79명)의 3개 집계구가 포함되며, 긴급대피장소는 5등급 지역에 위치하고 있다. 서구 송도지구는 다대포지구와 유사하게 해수욕장을 중심으로 주민대피지구가 지정되어 있다. 해당지구는 실제 거주하는 안전취약계층보다 유동적인 안전취약계층을 위한 대피지구로 파악되며, 긴급대피장소도 균등적으로 입지하고 있다. 수영구 남천 및 민락 광안지구는 총 45개의 집계구가 위치하고 있으며 2등급(13개, 총2,136명), 3등급(14개, 총1,908명), 4등급(15개, 총1,547명), 5등급(3개, 총234명)의 지역이 포함된다.
긴급대피장소의 입지에 따른 10분 이내 긴급대피 가능지역에 2등급 지역이 일부 포함되지 못함을 확인하였다. 해운대구 송정해수욕장지구는 2등급(152명), 2등급(157명), 5등급(71명), 3등급(141명), 4등급(107명)의 집계구가 포함되며, 긴급대피장소는 2등급 및 5등급 지역에 위치하고 있다. 그러나 2등급 지역의 주민대피지구 일부는 10분 이내에 긴급대피장소까지 이동할 수 없는 것으로 나타났다. 해운대구 해운대해수욕장지구는 1등급(3개, 총599명), 2등급(8개, 총1,343명), 3등급(12개, 1,644명), 4등급(13개, 1,404명), 5등급(4개, 총223명)을 포함하는 곳으로 거주하는 안전취약계층의 분포가 다양하며, 다대포 및 송도지구와 같이 해수욕장을 방문하는 유동적 안전취약계층의 고려가 필요한 곳이다. 그러나 해운대해수욕장 지구에는 4등급에 해당되는 동백섬 1곳에만 긴급대피장소가 위치하여 공간적으로 불균등한 것으로 나타났다.
연구결과 기장군 북측 학리-이동지구와 기장군 칠암지구의 경우 안전취약계층이 가장 많은 1등급 지역에 긴급대피장소가 존재하지 않으며, 기존에 입지하고 있는 긴급대피장소로 10분 이내에 대피가 불가능한 것으로 나타났다. 또한 수영구 남천 및 민락 광안지구와 해운대구 송정해수욕장 지구의 경우에는 2등급 지역의 안전취약계층이 긴급대피장소로 10분 이내에 대피할 수 없는 것으로 나타났다. 마지막으로 해운대구 해운대해수욕장 지구는 1등급 및 2등급 지역의 안전취약계층의 접근성이 용이한 곳에 긴급대피장소가 입지하고 있지 않아 지진해일 발생시 매우 취약한 지역으로 파악되었다.

5. 결론 및 정책적 함의

본 연구는 지진해일 대비 긴급대피장소가 안전취약계층을 고려하였을 때 과연 적정한 곳에 입지하고 있는지를 부산시 지진해일 대비 주민대피지구를 사례로 분석하였다. 따라서 이 연구는 긴급대피장소의 입지 적정성 평가에 있어 안전취약계층 고려의 필요성을 제기하였으며, 집계구 단위 분석을 통해 보다 세밀한 분석을 시도했다는 점에서 기존 연구와의 차별성을 가진다.
위에서 제시한 2개의 연구 질문과 관련한 연구결과는 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫 번째, 부산광역시에 위치하고 있는 지진해일 대비 긴급대피장소는 모든 안전취약계층이 10분 이내에 도달할 수 있는 곳에 입지하지 못하고 있다. 부산시의 경우 안전취약계층의 관점에서 주민대피지구 대비 약 38%가 긴급대피장소까지 10분 이내에 도달하지 못하는 것으로 나타났다.
두 번째, 부산시의 지진해일 대비 긴급대피장소는 안전취약계층에 대해 공간적으로 균등하게 입지하지 못하고 있다. 분석결과 안전취약계층이 많이 거주하는 1등급, 2등급의 주민대피지구 중 기장군, 수영구, 해운대구 일부 지구가 타 등급(3등급~5등급)의 지역에 비해 상대적으로 더 위험한 것으로 나타났다.
긴급대피장소는 지진해일 발생시 주민을 신속하게 대피시켜 인명피해를 최소화하기 위해 중요한 수단으로 안전한 곳에 위치함과 동시에 접근성이 중요한 부분이다. 그러나 안전취약계층인 유아 및 청소년/노인은 신체특성상 신속한 대피가 어려우므로 대피안내요원의 도움과 동시에 접근이 용이한 곳에 긴급대피장소가 입지해야 한다. 그러나 현재 부산시의 경우 안전취약계층의 접근성을 고려한 입지선정이 이루어지지 않고 있다. 연구결과를 바탕으로 부산시에 제안할 수 있는 정책은 주민대피지구 내 언덕 및 야산 외에도 안전취약계층의 접근성을 고려한 긴급대피소가 추가적으로 지정되어야 한다는 것이다. 지진해일 대피소의 경우 재난의 특성상 10m이상의 고도에 위치하고 있어야 하기 때문에 안전취약계층은 더 대피하기가 어렵다. 따라서 안전취약계층이 쉽게 접근할 수 있는 범위 내에 내진설계 및 안전성이 확보되는 건축물 등을 긴급대피장소로 지정해야 할 것이다.
또한 지진해일 긴급대피소의 공간적 형평성을 향상시키기 위해서는 지진해일 대비 주민대피계획 수립 지침상에 구체적인 지침이 추가되어야 한다. 현재 긴급대피장소의 지정 지침에 제시되어 있는 지역특성의 반영 조항에서 해수욕장 및 관광지 등의 유동인구에 대한 내용뿐만 아니라 안전취약계층에 대한 반영지침을 구체적으로 제시해야 한다. 실제 주민대피계획을 수립하는 지자체의 담당 실무자의 경우 상세지침이 제시되어 있지 않은 경우에는 중요한 부분을 놓치는 경우가 많다. 이에 지침 개정을 통해 지진해일 대비 가장 취약한 주민들이 신속하게 대피할 수 있는 방안을 사전에 마련하는 준비가 필요하다.
본 연구는 방법론적 한계와 함께 다음의 추가 자료 구축을 통한 분석이 필요하다. 첫째, 보행자 네트워크 구축이다. 현재 국내에서는 보행자 네트워크에 대한 GIS 자료가 부족한 실정이다. 이를 고려한 대피 경로 설정 연구가 추후 진행되어야 한다. 둘째, 안전취약계층의 확대이다. 본 연구는 연령별 인구특성으로만 안전취약계층을 고려하였다. 추후 연구는 장애인 등에 대한 자료 확보를 통한 분석이 이뤄져야 한다. 셋째, 안전취약계층에 대한 질적 연구이다. 본 연구는 양적 방법을 중심으로 하여, GIS 네트워크 분석을 실시하였다. 추후 연구는 시민들에게 시각화된 자료를 제공하고, 입지 적정성에 대한 검토를 받아야 한다. 이와 같은 내용이 강화 및 개선된다면, 지진해일에 대한 긴급대피장소의 장기적인 연구 및 정책 지원의 근거를 합리적으로 이끌어낼 수 있을 것이다.

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