3.1 재해로 인한 사회경제적 간접손실 항목
사회경제적 간접손실 항목은
Hyun and Kim (2017b)의 연구결과를 기초로 하였으며, 최종 통계항목은
Fig. 1과 같은 선정과정을 거쳐 도출되었다. 첫째, 국내외의 재해피해 통계 현황과 이론적⋅문헌적 고찰을 통해 사회경제적 손실에 대한 개념 및 범위, 프레임워크를 설정하여 예비 통계항목을 도출하였다(
Hyun and Kim, 2017a). 둘째, 이론적 근거, 의미 전달력, 정량화의 단순성, 자료 취득의 용이성 등의 통계항목의 선별기준을 적용하여 1단계 선별작업을 수행하였다(
Hyun and Kim, 2017a). 셋째, 내부 연구진 및 자문위원의 검토회의 결과와 공무원 및 전문가 98명의 설문조사 결과를 종합하여 최종 통계항목을 결정하였다(
Hyun and Kim, 2017b).
이러한 선정과정을 거쳐 도출된 사회경제적 직⋅간접손실 통계항목 중 산출방법의 개발이 필요한 간접손실 항목은
Table 1과 같다. 사회경제적 간접손실은 인적피해와 산업경제피해로 구분된다. 인적피해는 사망⋅실종⋅부상자, 이재민 등의 직접적인 인명피해에 따른 간접손실을, 산업경제피해는 인적서비스가 주된 서비스산업(교육, 의료, 사회복지)의 피해와 특정산업의 피해로 인한 국내 산업전체의 파급효과를 포함한다.
사회경제적 간접손실 통계항목을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. ‘심리적 이상’은 재난으로 심리적 충격을 받은 피해자들에게 정신적⋅심리적 충격을 완화하고, 후유증을 예방하며 정상적인 일상생활로 돌아갈 수 있도록 지원하는데 소요되는 비용을 의미한다. ‘보상 및 치료비’는 사망⋅실종된 자의 유족이나 부상자의 생계를 지원하거나 구호하기 위한 필수비용을 말한다. ‘근로불가에 따른 소득손실액’은 사망⋅실종⋅부상자 및 이재민이 재해를 겪지 않았을 때 정상적으로 벌어들일 수 있었던 소득을 의미한다. ‘이자 등 금융비용’은 재해로 인하여 정부에서 지원하는 복구자금을 융자받은 경우에 발생되는 이자총액이다. ‘교육 서비스 피해’는 재해로 인하여 본래의 학교시설에서 정상적인 교육이 어려워서 복구되기까지 임시시설을 설치⋅운영하거나 혹은 임시직원의 고용에 소요되는 비용을 의미한다. ‘의료 서비스 피해’는 재해 발생 시 현장응급의료소(간이진료소)의 설치⋅운영 및 임시직원의 고용을 위하여 필요한 소요 비용을 의미한다. ‘사회복지 서비스 피해’는 일반대피소에 대피한 구호약자의 관리를 위하여 소요되는 인건비 등의 제반 비용을 말한다. ‘연관 산업 생산중단 및 축소’는 산업의 직접 피해로 인해, 해당산업이 아닌 여타 산업으로 파급되어 발생하는 간접 피해액을 의미한다. 이러한 사회경제적 간접손실항목들은 자연재난 및 사회재난에 구분 없이 적용가능하다.
3.2 사회경제적 간접손실 항목별 계산식 개발
재해로 인한 사회경제적 간접손실 항목의 계산식을 도출하기 위해 기존 법⋅제도를 검토하고, 손실항목별 국내외 사례조사 및 문헌연구를 실시하였다. 이를 통해 법제도, 이론 및 사례에 근거를 두고 있는 각 손실항목과 이를 구성하고 있는 세부손실항목 구성요소 및 그 요소들의 관련성 등을 분석하여 손실항목별 산출식을 개발⋅도출하였다. 사회경제적 간접손실 항목별 계산식을 정리하면
Table 2와 같다.
‘심리적 이상’ 통계항목은 심리적 피해를 입은 자의 수에 인당 심리회복 지원비를 곱하여 계산할 수 있다. 이 계산식은 「재난 및 안전관리 기본법」 제66조제5항 및 동법 시행령 제73조의2, 제74조 등을 참고한 것이다. 해당 법조문에서는 재난으로 피해를 입은 자에게 심리적 안정과 사회 적응을 위한 상담 활동을 지원할 수 있도록 규정하고 있다. 현재 NDMS에서 심리지원 실적 현황을 구축하고 있지만, 소요 비용에 관한 사항은 관리하고 있지 않은 실정이다. 따라서 소요 비용은 세월호 사례를 통해 원단위를 개발 및 적용하기로 한다.
‘근로불가에 따른 소득손실액’ 통계항목은 사망⋅실종⋅부상자 수에 소득 가능기간의 소득을 곱한 금액과 이재민수에 대피기간 동안의 소득을 곱한 금액을 합하여 계산한다.
이는 국립방재연구원(
National Disaster Management Research Institute, 2012)에서 제안한 연산식을 활용한 것이다. 이 계산식은 인명피해를 입은 자들의 연령, 소득에 대한 정보를 알 수 있는 경우에 적용하기 용이한 방법이다. 또한, 이재민은 대피일수에 대한 정보가 추가로 필요하다. 그러나 현재 인명피해 조사 시 피해자 연령은 조사하고 있지만 이를 통계자료로 공개하지 않는다. 또한, 소득 및 대피일수에 대한 정보는 구축하고 있지 않은 실정이다. 따라서 본 연구에서는 볼라벤 및 덴빈 사례의 경우 「고성군 수해백서」상의 인명피해 현황을 참고하여 사망, 실종, 부상자의 평균 연령인 50세를 적용하기로 한다. 또한, 소득 자료는 고용노동부의 「고용형태별 근로실태조사보고서」 자료를 활용한다. 대피일수는 볼라벤 및 덴빈의 경우 「자연재난조사 및 복구계획수립 요령」상에서 언급하고 있는 이재민 구호금 지급일수를 적용하기로 한다. 즉, 주택 침수 피해자는 7일, 주택 반파 피해자는 30일, 주택 전파⋅유실 피해자는 60일 간의 구호비를 지급하므로 해당 기간을 적용하여 평균 대피일수를 산정하도록 한다. 사회재난인 세월호 참사의 경우에는 진도 실내체육관에서 머물렀던 기간인 7개월을 적용하기로 한다.
‘근로불가에 따른 소득손실액’ 통계항목은 이 외에도 다른 방식을 통해 계산할 수 있다. 이 계산식은 「세월호 특별법」의 세월호 배상 및 보상 내용 중 ‘일실수익’의 계산방법을 참고할 수 있다. 이는 주로 법원이나 보험사에서 손해에 대한 배상액을 계산할 때 사용하는 방식이다. 이 방식에서는 중간이자를 공제하고, 여기에 사망자의 경우 생활비까지 공제하게 된다. 그러나 본 연구에서 계상하고자 하는 근로불가에 따른 소득손실액은 보상이나 배상에 대한 개념이 아니라 재해로 인해 인명피해를 입지 않았을 경우에 정상적으로 벌어들일 수 있는 소득액을 의미하므로 전자의 계산식을 활용하여 손실을 계상하고자 한다.
‘이자 등 금융비용’ 통계항목은 원금 균등분할 상환방식을 적용하여 계산식을 도출하였다. 「재난 및 안전관리 기본법」 제66조제3항제6호에 따르면 정부는 재난으로 피해를 입은 시설의 복구와 피해주민의 생계 안정을 위하여 복구자금융자 등 간접지원을 할 수 있다. 이에 대한 자료는 NDMS 상에서 통계로 관리되고 있다. 그러나 비공개 자료이므로 본 연구에서는 법제도 상 기준 및 관련 보도자료를 참고하여 계산에 활용하기로 한다. 볼라벤 및 덴빈의 융자금은 주택복구에 투입된 비용을 적용하여 국토교통부에서 매년 고시하는 「주택도시기금 운용계획」의 금리와 대출기간을 적용한다(
Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2017). 실제 융자금 지원 내역에 대한 자료취득 불가로 전파 및 유실, 반파 세대가 모두 융자금을 지원받았다고 가정하여 계산한다. 세월호 사례의 경우, 주택피해가 없는 재해이므로 중소기업 및 소상공인의 지원을 위한 융자금을 활용한다. 관련 자료는 중소벤처기업부 보도자료 및 홍보안내문을 참고하기로 한다.
‘교육 서비스 피해’ 통계항목은 임시 학교를 마련한 경우 발생하는 신규 설치비(혹은 초기 건축비)에 기존에 사용하던 교보재 이전비와 초기에 구입해야 하는 교육 가구 구입비를 합하고, 여기에 임시운영기간 동안의 임대료, 교보재 구입 및 임대비, 임시직원 고용비, 추가 교통비를 합하여 계산한다. 이 계산식은
ECLAC (2014)의 재해평가핸드북 내용 중 교육 부문 내용을 참고하였다. 현재 재난으로 인한 교육시설 피해는 조사되고 있지만, 복구되기까지 필요한 임시시설의 설치 및 운영에 관한 사항은 조사⋅구축하고 있지 않다.
따라서 임시시설을 설치⋅운영하였던 사례를 통한 원단위의 적용이 필요하다. 그러나 국내에서 발생하는 자연재해의 경우 여름철 및 겨울철에 많이 발생하여 학교의 방학 기간과 서로 겹쳐 임시시설을 설치⋅운영하였던 사례가 적은 실정이다. 따라서 2016년 10월 5일 태풍 ‘차바’로 인해 침수피해를 입은 삼동초등학교의 사례를 적용하여 원단위를 산출하고자 한다. 사회재난인 세월호 참사의 경우 교육 서비스 피해는 단원고등학교에서 계약직 교사 10명을 임용한 사례를 적용하기로 한다.
‘의료 서비스 피해’ 통계항목은 현장응급의료소(간이진료소)를 신규로 설치하는 비용(혹은 초기 건축비) 및 의약품 구입비에 임시운영기간 동안의 임대료, 임시직원 고용비를 합하여 계산한다. 이는
ECLAC (2014)의 재해평가핸드북 내용 중 의료 부문 내용을 활용한 것이다. 현장응급의료소의 설치⋅운영에 관한 사항은 각 시도 및 보건소에서 개별적으로 관리하고 있는 실정이다. 이렇듯 자료의 체계적인 조사⋅구축이 되어 있지 않아 사례 적용을 통한 원단위 개발이 필요하다. 현장응급의료소는 기존의 건물(보건소, 재난거점병원 등)을 이용하거나, 건물이 없는 경우 천막(에어텐트) 등을 활용하여 설치하도록 규정되어 있어 정해진 설치비나 임대료가 없는 실정이다. 그럼에도 불구하고, 규모와 소재 등에 따라 에어텐트 비용이 2,000만 원에서 5,000만 원 정도로 분포하고 있는 것을 고려하여 평균값인 3,500만 원을 신규 설치비(초기 건축비)의 원단위로 적용하고자 한다.
의약품 구입비의 원단위는 세월호 사례를 적용하고, 태풍 볼라벤 및 덴빈의 환자 수 및 임시직원 고용 수는 「재난응급의료 비상대응매뉴얼」(
Ministry of Health & Welfare, 2016)에서 제시한 재난 시 의료 인력 배치의 예를 참고하기로 한다. 이때, 환자 수의 산정에 있어 부상자는 신체장해등급 7급 이상인 자이므로 긴급 및 응급환자로 간주하고, 이재민은 비응급 환자로 구분하여 비율을 적용하고자 한다. 현장응급의료소의 예상 운영 기간은 이재민의 대피일수와 동일하다고 가정하고 연구를 진행한다. 다만, 세월호 사례의 경우
Hong et al. (2014)의 연구를 참고하여 환자 수, 의료진 인력 및 운영기간 자료를 적용하기로 한다.
‘사회복지 서비스 피해’ 통계항목은 이재민 중 안전취약계층이 임시 대피시설을 사용하게 될 경우 발생하는 개인 구획시설의 신규 설치비에 임시운영기간 동안의 임대료, 임시직원 고용비를 합하여 계산할 수 있다. 이 계산식은 일본 내각부(
Cabinet Office, Government of Japan, 2016)의 「복지피난소 확보⋅운영 가이드라인」과 구마모토시(
Kumamoto City, 2013)의 「복지피난소 등 설치운영 매뉴얼」, 시즈오카현 건강복지부(
Shizuoka Prefecture, Health and Welfare Department, 2014)의 「시정 복지피난소 설치⋅운영 매뉴얼」, 「재해구호법」 제4조의2제1항제5호의 내용을 참고하여 개발하였다(
Disaster Relief Act, 2017). 사회복지 서비스 피해를 계상하기 위해서는 우선 이재민 중 구호약자의 현황에 대한 조사가 선행되어야 한다. 그러나 실제 재난 현장에서 집계되고 있지 않은 실정이다. 세월호 참사의 사례만 보더라도 구호약자에대한 관리뿐만 아니라, 대피소 이용자들의 사생활조차 존중받지 못하였음을 알 수 있다. 따라서 본 연구에서는 국립재난안전연구원(
National Disaster Management Research Institute, 2014)의 「재난유형별 대피소 통합관리 및 대피생활지원 기술개발」 보고서를 참고하여 개인공간구획시설 단가를 적용하기로 한다. 또한, 임시직원 고용 비용의 경우 고용노동부의 「고용형태별근로실태조사보고서」 자료를 활용하고자 한다. 임시직원 고용 수는 일본의 복지피난소 사례를 적용하여 구호약자 10명당 1명의 사회복지사를 배치하는 것으로 한다. 구호약자의 수는 본래 현장에서 집계되어야 하지만 기 구축된 자료가 없으므로 2015년 인구총조사 결과를 활용하여 65세 이상 노인인구 비율인 13.26%를 이재민 수에 적용하고자 한다. 예상 운영 기간은 이재민의 대피일수를 적용하기로 한다.
교육⋅의료⋅사회복지 서비스는 사람으로서 누구나 마땅히 누려야 할 기본 권리에 속한다. 더욱이 교육⋅의료⋅사회복지 부문은 인적 서비스가 주된 서비스산업이자 非장치산업으로 해당 산업종사자의 인명피해로 인한 영향을 많이 받는 부문이다. 그럼에도 불구하고 아직까지 교육⋅의료⋅사회복지 서비스 피해는 실제 재난현장에서 정확한 집계와 조사가 이뤄지고 있지 않은 실정이다. 따라서 본 연구에서는 교육⋅의료⋅사회복지 서비스 피해를 사회경제적 손실항목으로써 제시하고, 실제 손실이 발생하였다고 가정한 후 이에 대한 비용을 계산하고자 한다. 이에 본 연구의 사례에서 임시교육시설과 현장응급의료소, 구호약자를 위한 대피소 설치 및 운영이 실제로 이뤄지지 않았더라도 서비스를 제공하였다고 가정하여 연구를 진행하고자 한다.
‘연관 산업 생산중단 및 축소’에 대한 통계항목은 산업연관분석을 적용하여 계산할 수 있다. 산업연관분석은 한국은행에서 제공하는 산업연관표의 활용이 가능하다. 즉, 자료 취득이 비교적 용이하며, 타 분석방법에 비해 간단한 방법으로 경제적 파급효과를 계산할 수 있다는 장점이 있다. 본 연구에서는 특별재난지역으로 선포된 재난을 사례로 연구를 진행하므로 전국을 대상으로 산업연관분석을 실시하기로 한다. 분석을 위해서는 우선 피해지역의 현지조사를 통해 개 산업 각각의 물리적 직⋅간접피해가 집계되어야 한다. 그러나 현재는 재난으로 인한 피해조사 시 시설 위주의 물리적 직접피해만 집계되고 있는 실정이다. 따라서 볼라벤 및 덴빈의 경우, 기존에 조사⋅공표되고 있는 물리적 직접피해 자료인 재해연보를 분석에 활용하고자 한다.
INHA Industry Partnership Institute (2016)의 연구에 따르면 재해연보를 기준으로 분석하였을 때 산업연관표의 대분류로 분류된 30개의 산업 중에서 건설업, 운송장비 제조업, 섬유 및 가죽제품 제조업이 자연재난에 의한 직접적인 피해 산업으로 분류된 것을 알 수 있다. 따라서 본 연구에서는 해당 산업들을 피해산업으로 규정하여 이로 인한 연관 산업의 파급효과를 분석하고자 한다. 다만, 사회재난인 세월호의 경우 진도군 어업 및 관광업의 영업피해 자료가 구축되어 있어 이를 활용하여 분석하기로 한다(
Korea Planners Association, 2016). 피해 산업의 직접 피해액이 구축되면, 이를 활용하여 재해 발생 전후의 직⋅간접 생산유발효과, 직⋅간접 수입유발효과, 직⋅간접 부가가치유발효과를 계산하여 간접손실을 계상할 수 있다.