2.1 ODA에서의 방재분야 국제협력 강화

일본은 ODA 사업분야에서 1991년부터 10년간 원조액 규모로 세계 1위였던 것을 비롯하여 미국, 영국, 독일, 프랑스와 나란히 세계 5대 공여국 지위를 유지하고 있다(JICA, 2016). 따라서 일본이 차지하는 위상은 매우 높다고 할 수 있다.

ODA 대강은 1992년 처음 결의된 국제협력에 대한 일본의 국가지침이며 일본의 ODA정책의 목적과 기본방침, 중점협력과제를 집대성한 문서이다. 일본은 2003년 8월에 ODA 대강을 개정하면서 방재를 중점협력과제³⁾ 중 하나인 ‘지구적 문제의 대응’에 포함시켰다. 이것을 통해 일본은 이전에도 방재분야 국제협력을 수행해왔지만 더욱 중시하게 된 계기가 되었다고 볼 수 있다. 특히 방재는 국제사회가 긴급히 협조하여 대응을 강화해야하는 문제라고 인식하며 일본도 ODA를 통해 이 문제를 대응함과 동시에 국제적인 규범 만들기에 적극적으로 역할을 다해야 한다고 강조하였다(Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2003).

2.2 방재협력 이니셔티브의 공표

일본은 2005년 1월 효고현에서 열린 제2회 WCDRR을 통해 ODA 대강에서 언급한 방재분야 국제협력의 구체적인 방안이라 할 수 있는 ‘방재협력 이니셔티브’를 공표하고 실행을 적극적으로 추진하고 있다. 일본은 방재협력 이니셔티브를 통해 ‘방재분야 ODA를 실시할 때에는 개발도상국의 자조(自助)를 위한 노력을 지원한다’는 목적을 명확히 하였다. 또한 ‘방재분야⁴⁾ 국제협력은 빈곤 퇴치 및 지속 가능한 개발을 실현하는 데 중요한 전제 중 하나’라고 하였다.

방재협력 이니셔티브의 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 개발도상국의 방재의식향상을 위한 지원을 통하여 정책우선도를 높인다. 둘째, 방재를 위한 개인과 지역사회가 스스로 행동하는 능력을 지원하기 위해 현지 주민의 요구를 정확하게 파악한다. 셋째, 남녀 간에는 재해의 취약성에 대한 격차가 존재하므로 방재분야 국제협력에 젠더의 관점을 고려해서 지원한다. 넷째, 현지의 상황을 정확히 파악하여 제도 구축, 인재육성, 계획수립 등과 같은 비구조적 대책을 실효성 있게 지원한다. 다섯째, 일본의 많은 재해경험과 축적된 지식을 충분히 활용하여 지원을 한다. 여섯째, 방재기술을 지원할 때 현지에서 입수 가능한 재료를 활용하고, 현지조건(인력, 기술수준 등)에 맞는 지속가능한 방법으로 보급한다. 일곱째, 재해예방을 위해 국제기관, 국가기관, 타 공여국, 지방자치단체, NGO, 학계 등 다양한 관계자와의 연계를 촉진한다. 또한 방재협력 이니셔티브에는 구체적인 원조액 규모가 적혀있는데, 2004년 남아시아 쓰나미 참사에 대한 긴급지원조치로써 5억 달러의 무상 자금을 지원한다는 내용이 명시되어 있다(Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2005).

방재협력 이니셔티브는 2015년 ‘센다이 방재협력 이니셔티브’라는 이름으로 보다 강화된 내용으로 개정되었다. 기존의 내용을 계승하면서 향후 4년간 개발도상국의 방재인프라 정비 등에 40억 달러를 출연하고, 방재 전문가 4만 명을 육성하겠다는 내용이 포함되어 있다(Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2015).

2.3 WCDRR 개최를 통한 방재분야 국제협력의 주도

일본은 지금까지 세 차례 개최된 WCDRR를 모두 유치하며, ‘센다이방재강령’ 등과 같은 국제지침을 제정하기 위해 노력을 기울이고, 국제사회의 참여를 유도하는 등 방재분야 국제협력을 주도하고 있다(Table 1).

Table 1

Major Trend of Disaster Risk Reduction Cooperation in Japan

제1회 WCDRR은 1994년 일본의 요코하마에서 개최되었다. 이것은 1989년 제44회 UN 총회에서 결의된 ‘IDNDR (International Decade for Natural Disaster Reduction 국제방재 10년, 1990-1999)’의 중간점검을 위한 자리였다. IDNDR가 발족할 당시에는 과학기술 어프로치를 통한 자연재해감소를 지향하였고(Press, 1985) 그와 관련된 지진공학 등의 과학기술 분야의 국제협력이 주를 이루었다. 제1회 WCDRR은 과학기술분야에 치우치지 않은 종합적인 분야에서 방재를 위한 방안을 의논한 자리가 되었다. 특히 자연재해 분석 및 경감에 대해 사회경제적 취약성(Socio-economic vulnerability)과 인간행동(Human Behavior)이 중요하다고 강조하였고 재난관리의 패러다임을 사후대응에서 사전대비로 전환하자고 제안하였다. 그리고 모든 참가국(147개국)의 동의를 얻어 방재분야 국제협력의 가이드라인으로써 요코하마 전략을 발표하였다(IDNDR, 1994).

제2회 WCDRR은 2005년에 일본의 효고현에서 개최되었다. 이 회의에 참가한 168개국의 만장일치로 효고선언이 채택되었고 가이드라인으로써 효고행동강령이 발표되었다. 효고행동강령은 2005년에서 2015년까지를 계획기간으로 한다. 주요한 내용으로는 재해는 개발도상국의 지속가능한 발전과 빈곤감소에 큰 장해가 되므로 재해 리스크를 고려하지 않은 개발은 재해의 취약성을 증가시키며 국제사회는 재해감소를 위해 적극적으로 노력해야 한다는 것이었다(UNISDR, 2005b).

2015년 일본의 센다이에서 개최된 제3회 WCDRR은 185개 UN회원국, 약 15만명이 참가한 사상 최대의 방재분야 국제회의였다. 이 회의에서는 효고행동강령의 내용을 계승하며 새로운 개념인 ‘방재 투자의 중요성⁵⁾’과 ‘더 나은 부흥(Build Back Better)⁶⁾’이 추가로 제안되었다. 이러한 내용이 담긴 센다이선언을 참가국 만장일치로 채택하였고 가이드라인으로써 센다이방재강령을 발표하였다(UNISDR, 2015; JICA, 2015a).

3.1 JICA의 방재분야 국제협력

JICA(Japan International Cooperation Agency)는 일본의 ODA를 담당하는 기관이다. 1974년 국제협력을 위해 설립되었으며 2008년 분산되어있던 일본 내 국제협력 담당기관을 통합⋅흡수하여 세계최대 규모의 원조기관이 되었다. JICA의 방재분야 ODA는 기술협력, 무상자금협력, 유상자금협력으로 실시되고 있다. 2006년부터 2015년까지 수행된 방재분야 국제협력 주요 프로젝트는 총 324건으로 기술협력 124건, 유상자금협력 35건, 무상자금협력 165건이다. JICA(2017)에 따르면 2006년부터 2015년까지의 기술협력의 누계액은 726억엔(한화 약 7260억원), 무상자금협력의 누계액은 616억엔(한화 약 6160억원), 유상자금협력의 누계액은 4,728억엔(한화 약 4조 7280억원)이다. 2006년부터 2015년까지 파견 전문가의 누계인원은 7,732인, 연수원 수용 인원은 7,033명이다(JICA, 2017).

아시아지역은 JICA의 방재분야 ODA에서 가장 많은 비중을 차지한다. 중남미 지역이 그 뒤를 이으나 아시아지역과 비교해 볼 때 비중이 크지 않다(Fig. 1).⁷⁾ JICA의 재해유형별 지원현황을 보면 홍수에 대한 지원이 가장 많다(Figs. 2, 3, 4).⁸⁾

Fig. 1

JICA ODA for Disaster Reduction by Region 2006-2015

Fig. 2

JICA Technical Cooperation (ODA) by Disaster Type 2006-2015

Fig. 3

JICA Grants (ODA) by Disaster Type 2006-2015

Fig. 4

JICA Loan (ODA) by Disaster Type 2006-2015

3.2 사례연구 선정

본 연구의 목적은 일본의 사례를 통해 방재분야 국제협력의 효과적인 전략에 대한 시사점을 제공하는 것이다. 사례선정은 일본의 ODA 대강이 개정된 2003년부터 2015년까지 실시된 방재분야 국제협력 사업으로써⁹⁾ 우리나라에서 미흡한 재난 예방 및 대응을 위한 사례로 선별하였다. 수원국별로 다양한 사례를 보기 위해 수원국 한 곳에 치중하지 않았으며, 사업기간은 3년 이상으로써 기획부터 운영까지의 과정을 사업의 중간보고서와 평가보고서 등을 통해 자세히 알아볼 수 있는 사례를 선별하였다. 이와 같은 방법으로 ‘방글라데시 다목적 피난대피소 건설 지원사례’, ‘대양주 지역(피지제도, 솔로몬 제도) 커뮤니티 방재능력 강화 지원사례’, ‘인도네시아 국가방재청 및 지방방재국 재난 대응 능력 강화 지원사례’를 선정하였다.

3.3 방글라데시 다목적 피난대피소 건설 지원 사례(사업기간: 2003-2006) - 지역의 수요(Needs) 반영과 지속을 위한 방재교육

JICA는 1993년부터 총 5차에 걸쳐 다목적 사이클론 쉘터 81개를 방글라데시의 벵골만 연안지대에 무상자금협력¹⁰⁾으로 건설하였다(Ministry of Foreign Affairs of Japan, 2006). 벵골만 연안지대는 사이클론이 빈번히 상륙하는 고도 위험지역(High Risk Area)이다. 이 지역은 1970년에는 사이클론으로 인한 사상자가 약 30만 명이었고, 1991년에는 약 14만 명의 사상자가 발생하였다. 건설된 피난대피소 한 곳당 약 1,500명을 수용할 수 있어 전체 12만 명이 사이클론 내습시 대피가 가능하게 되었다(JICA, 2003). 2007년 사이클론 내습 때 해당지역의 계획된 피난인구 38,000여명을 수용하여 피해를 최소화시켰다(JICA, 2017).

JICA는 피난대피소를 건설하기 전에 지역주민의 수요(Needs)를 충분히 반영하고자 사전조사를 실시하였다. 조사된 내용은 벵골만 연안지역에는 학교시설이 없어 지역주민의 교육수준이 매우 열악하다는 것이다. 따라서 피난대피소 1동당 2,400명의 초등학생을 수용할 수 있도록 설계하였고 평상시에 대피소에서 정규교육을 실시할 수 있도록 하였다. 특히 JICA에서는 일본인 방재교육 전문가를 정기적으로 파견하여 학생들에게 사이클론 피해사례와 대피방법 등을 교육하였다(JICA, 2011b). 방재교육 내용은 어린 학생들을 상대로 사이클론의 위험성을 알리고, 위험한 지역을 함께 생각해보고, 내습시 자신의 집에서 대피소까지 대피하는 경로를 그려보는 간단한 작업부터 시작한다.

현재 아동 수에 대한 교사 부족 등의 문제점이 남아있지만 대피소 건설로 인해 학습공간의 여유가 생기고, 방재교육을 병행한다는 점에서 사업의 효과가 지속되고 있다. 또한 화장실 식수 시설, 칠판 등의 학교 시설을 정비하여 안전하게 교육을 받을 수 있는 환경이 조성되었다는 점에서 그 효과가 더욱 증가되었다고 볼 수 있다.

3.4 대양주 지역(피지제도, 솔로몬 제도) 커뮤니티 방재능력 강화 지원 사례(사업기간: 2010-2013) - 주민참여를 통한 ODA 프로젝트

JICA는 피지와 솔로몬 제도의 요청을 받아 2010년부터 2013년까지 대양 주 지역 커뮤니티 방재 능력 강화 프로젝트를 개시하였다.

피지는 오스트레일리아의 동쪽으로 약 3,000km에 위치한 300개 이상의 섬으로 구성되며, 매년 사이클론 등에 따른 집중 호우로 홍수가 발생한다. 솔로몬 제도는 6개의 큰 섬과 약 1,000여개의 작은 섬으로 구성되어 있으며 인구의 90% 이상이 해안이나 하구 지역에 살고 있어 쓰나미 및 홍수 등의 재해에 대해서 취약하다.

방재분야 국제지침인 센다이 방재강령 등에서는 재해에 강한 사회의 구축을 위해 무엇보다 ‘협력’을 통한 ‘중앙정부의 지역주민의 원활한 방재체계 구성 및 조정’을 중요과제로 삼고 있다. JICA에서는 먼저 중앙정부와 커뮤니티와의 재해대응을 위한 연계를 강화하는 작업을 실시하였다. 사전조사를 통해 재해정보가 주민까지 신속, 정확하게 전달되지 않는다는 것을 파악하고, 피지 및 솔로몬 제도의 기상국과 수문국의 홍수예측 데이터수집과 유출해석능력을 강화하였다. 그리고 기상국에서부터 재난관리 주관기관인 NDMO(National Disaster Management Office)를 거쳐 주민에게 이어지는 홍수예측정보를 고도화하였다(JICA, 2010).

주목할 점은 JICA는 피지와 솔로몬 제도를 대상으로 주민들이 홍수 시 적절하게 대피할 수 있는 체제를 만들기 위해 주민 참여를 지원했다는 점이다. 피지제도는 과거 재해경험으로 주민들의 참가의식이 비교적 높았으나 솔로몬 제도는 그렇지 못하기에 방안을 강구하던 중, 솔로몬 제도가 기독교 중심사회로써 각 마을마다 있는 교회지도자와 전통적으로 선출하는 촌장을 중심으로 지역사회가 관리되는 것을 파악하였다. 주민의 참가 유도를 위해 지역사회의 핵심인물이라 할 수 있는 이들을 중심으로 ‘커뮤니티 레벨 방재위원회’를 설립하였다(JICA, 2010).

그 후, ‘방재활동 및 훈련’과 ‘주민과 함께하는 리스크 분석’을 통해 주민스스로 위험상황을 파악하고 대피할 수 있도록 지원하였다. ‘방재활동 및 훈련‘에서는 시범지역을 우선 선정하였다. 시범지역에서 매뉴얼 작성을 위한 워크숍 등을 실시하고 이를 토대로 방재훈련을 실시하였다. 그리고 ‘주민과 함께하는 리스크 분석’에서는 간이 우량계 및 수위측정표의 디자인을 지역주민들이 상의해서 고안하도록 지원하였으며, 홍수시 위험한 곳을 마을지도에 표시하고 안전한 피난로를 그려 넣는 해저드 맵핑을 실시하여 지역주민이 독자적으로 피난을 판단할 수 있고 실행에 옮길 수 있는 체계를 만들 수 있도록 지원하였다(Table 2).

Table 2

Community Disaster Risk Reduction Activities in the Solomon Islands and the Fiji Islands

3.5 인도네시아 국가 방재청 및 지방 방재국 재난 대응 능력 강화 지원 사례(사업기간: 2011-2015) - 재해경험을 활용한 노하우(know-how) 전수

JICA는 2011년부터 2015년까지 인도네시아의 국가 방재청, 북 술라웨시주 방재국 및 바리주 방재국, 그리고 이 두 주의 시도 방재국을 대상으로 ‘국가 방재청 및 지방 방재국 재난 대응 능력 강화 프로젝트’를 실시하였다.

인도네시아 정부는 2007년 방재법 24호를 제정하고, 2008년에는 국가 방재청 설립을 통해 방재 체제의 강화에 힘쓰고 있었다. JICA는 인도네시아 정부의 ‘국가⋅지방 차원의 종합 방재 계획 책정과 자연 재해 대응 능력 강화를 위한 협조’를 요청받고 ‘인도네시아 국가 재난 관리 계획 조사(2007년 3월~2009년 3월)’를 실시하였다. 이 조사를 통해서 나타난 문제점은 첫째, 신설된 국가 방재청은 예산, 기술과 노하우, 직원 수 등이 부족하여 각 지자체를 충분히 지도⋅지원하기가 어렵다는 점이다. 둘째, 각 지자체 또한 재난 대응에 관한 노하우가 현저하게 부족하다는 점이었다. 이를 위해 일본의 재난경험으로 축적된 노하우를 전수하였다(JICA, 2015b). 주목할 만한 사항은 다음과 같다.

첫째, ‘지방 방재국의 재해에 관한 데이터 및 정보 수집능력 강화’이다. JICA는 인도네시아의 지자체의 방재 데이터는 재해 발생 후 일정기간 내 주정부로 보고되고는 있으나, 보고방식과 재해정보의 입력방식의 표준이 없고 형식이 통일되지 않아 체계적으로 관리되지 않고 있었다는 것을 파악하였다. 이를 표준화하는 것에 주안점을 두고 지방방재국 직원과의 의견교환 및 합동 워크숍을 통해 직원이 알기 쉬운 형태¹¹⁾ 로 만들었다. 또한 가이드라인을 만들어 처음 접하는 직원이 업무를 받더라도 지속적으로 운영될 수 있도록 하였다.

둘째, ‘대상지역 전역의 해저드 맵 작성’이다. JICA는 2007년 3월부터 2009년 3월까지 ‘인도네시아 국가 재난관리 계획조사’를 실시하였고 이를 통해 지진위험도를 작성하였다. 이것과 2009년에 발생한 지진의 결과를 비교한 자료를 대상지역의 관계자에게 공개하여 적합성을 인식시키고 해저드맵의 필요성을 설득하였다. 그 후, 지역관계자와 수시면담을 통해 해저드맵 작성의 진행상황을 확인하는 등의 노력을 하였으며 결국 지역전체의 해저드 맵을 완성하였다.

셋째, ‘지역방재계획의 수립’이다. 지역방재 수립을 위한 지역특성에 맞는 재해별¹²⁾ 매뉴얼 작성, 기본데이터(통계 데이터, 사회⋅자연 데이터 등)의 수집, 실제 재해에 따른 유효성 검증 확인 등을 실시하였다. 주목할 것은 ‘지역방재계획 책정지원 어플리케이션’의 개발지원이다. 지역방재 수립을 위해서는 다수의 지자체, 관계기관 등이 모여 역할분담 및 의견조정을 해야 하는데 인도네시아 지방방재국은 예산 등의 문제로 다수의 이해관계자의 의견과 방재활동을 일목요연하게 조율하는 것이 곤란한 상황이었다. 비록 다수 이해관계자 간 의견이 조율되었다 하더라도 수작업으로 실시되기 때문에 중요한 항목이 누락되는 실수를 유발할 가능성도 배재할 수 없었다. 따라서 JICA는 인도네시아 방재 유관기관들과 함께 ‘지역방재계획 책정지원 애플리케이션’을 개발하였다. 능력이 부족한 지방 방재국 직원도 지역방재계획을 조율할 수 있는 지원 기능을 가지며 방재활동의 누락, 경미한 실수 등을 미연에 막을 수 있도록 고안되었다.¹³⁾ 이 애플리케이션을 활용함으로써 지자체 각 부서 및 관계 기관의 역할 분담을 명확히 할 수 있어 지방방재국이 주도적으로 각 관계자의 역할관계 조정할 수 있게 되는 등 조정 능력의 향상에 기여했다는 평가를 받았다.

넷째, ‘지역방재훈련 실시’이다. 대상지역의 지방방재국 직원 중에 지역방재훈련의 경험자가 거의 없었다. 그리고 훈련의 기초자료(언제 어디서 누가 무엇을 할까 등의 활동 등을 명시)도 없었다. JICA는 방재훈련자료의 제공 뿐만 아니라 지역방재훈련의 기획부터 운영까지 주도적으로 실시될 수 있도록 비교적 간단한 도상훈련(DIG, Disaster Imagination Game)부터 시작하여 지휘소훈련까지 단계별로 방재훈련 파견전문가를 활용하여 실시하였다. 이를 통해 대상지역에는 지방방재국 직원이 지역사회에서 방재훈련을 실시할 때 지역 주민을 지도할 수 있는 형태가 되었다.