1.1 배경 및 목적

기후 온난화에 따른 기후변화로 인하여 태풍, 호우 등 자연재난이 증가하고 있고, 사회가 복잡⋅다양해짐에 따라 다양한 사회재난이 발생하고 있다. IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change)에 따르면 1993년 이후로 해수면 열팽창과 해수로 녹아 들어간 빙하의 양을 고려한 해수면 상승은 3.1 (2.4~3.8) mm/yr로 보고되고 있으며, 지구온난화로 인하여 21세기말 평균기온이 최대 3.7℃, 해수면은 63 cm 상승할 것으로 전망하고 있다. 또한 기후변화로 인해 해수면 상승이 더욱 커질 것이며 이에 따른 국토손실 및 연안재해의 증가가 예상된다고 밝혔다(Choo et al., 2017). 이처럼 최근 증가하고 있는 재난 위험에 대해 국가의 핵심기능을 담당하는 중추인 국가기반시설 보호에 대한 중요성이 날로 커지고 있다.

국가기반시설로 지정이 되면 재난이 발생한 경우 핵심 기능, 시설 등 기능연속성을 유지하고, 국민의 안전 확보 및 피해 최소화를 위해 기관별로 국가기반시설 보호계획을 수립하고 있다.

이를 지원하기 위해 현재 국가기반시설 보호계획 수립지침에서는 최소한의 기능연속성 유지를 위한 보호목표 및 대상 범위 설정, 위험평가, 위험관리전략수립 등을 포괄하는 세부사항을 규정하고 있다.

하지만 현 국가기반시설 보호계획 수립지침의 경우 모든 분야에 해당하는 공통사항위주로 작성되어 있어 각 분야별⋅시설별 특성 반영이라는 측면에서 다소 부족한 실정이다.

또한 위험성 및 영향력 분석 등 위험평가 절차가 개념적으로 제시되어 있어, 시설물 특성을 감안한 평가가 미흡하거나, 일부 기관에서는 형식적으로 수행되는 경우가 있어 재난상황시 최소한도의 국가기능 유지에 한계가 우려되는 실정이다.

이에 본 연구는 국가기반시설 보호계획 작성현황을 분석하여 공통적으로 나타나는 문제점을 도출하고, 선진외국의 사례연구를 통해 수립지침 상의 취약항목 개선에 필요한 방안을 제시함을 목적으로 한다.

1.2 연구대상 및 방법

본 연구는 첫째, 에너지분야 국가기반시설 보호계획을 대상으로 작성현황 및 수준을 진단하여 공통적으로 취약점을 보이는 주요 취약항목을 도출하였다. 둘째, 국외 주요 국가기반시설 보호지침 사례를 분석하여 국내 국가기반시설 보호계획 수립지침에 적용 가능한 방안을 고려하고, 취약항목 개선을 위한 개선 도구(Tool)를 개발하였다. 셋째, 앞서 수행된 기존 보호계획 현황 및 문제점 진단결과와 선진사례 분석결과를 종합하여 국가기반시설 보호계획 수립지침의 주요 개선방안을 제시하였다. 마지막으로, 본 논문의 연구결과 도출된 주요 개선방안을 검증하기 위해 재난관련 업무 및 연구를 수행하고 있는 전문가들을 대상으로 검증을 실시하였다.

3.1 국가기반시설 보호계획 작성현황 분석

에너지분야 국가기반시설 보호계획 작성 의무대상인 15개 기관(전력:7, 가스:1, 석유:7)에서 작성한 2017년도 국가기반시설보호계획을 대상으로 보호목표, 보호대상 범위, 위험평가, 위험관리전략 4개 분야에서 보호계획 수립을 위해 사용된 방법론, 작성내용, 작성분야, 작성단계, 연계성 여부 등을 분석하여 국가기반시설 보호계획의 작성현황 및 수준을 진단하였다.

작성현황 및 작성수준 진단에 사용한 분석지표는 다음 Table 1과 같다.

Table 1

National Infrastructure Protection Plan Status Analysis Index

Table 1의 분석지표를 바탕으로 작성기관별 국가기반시설 보호계획을 분석하여 보호목표, 보호대상 범위, 위험평가, 위험관리전략 분야별로 작성현황에 대한 장⋅단점을 분석하고 최종 진단결과를 도출하였다.

분석결과를 요약하면 다음과 같다.

보호목표의 경우 첫째, 정성적인 목표 위주로 수립되어 정량적인 보호목표 측면이 미흡하였다. 또한, 정량적인 보호목표를 수립하는 경우에도 계량화에 대한 산식 등 배경 및 근거가 부재하였다. 둘째, 정전사고율 0% 등 평시 위주의 보호목표를 수립하여 재난상황 등 특정상황에 대한 대비가 미비하였다. 셋째, 본사차원의 포괄적 보호목표 설정으로 개별 국가기반시설의 분야별(전력, 가스, 석유), 시설유형별(생산시설, 비축시설, 수송시설) 특성 반영이 미흡하였다.

보호대상 범위의 경우 첫째, 보호목표를 달성하기 위한 보호대상 범위 설정이라는 측면에서 보호목표와의 연계가 요구되나 독립적으로 수립되어 상호 연관성이 미비하였다. 둘째, 보호대상 범위가 건축물 및 시설 등 상위단계에서 설정되어 설비 등 세부시설에 대한 구체적인 위험평가가 어려운 수준으로 설정되었다. 셋째, 보호대상 시설의 기능이 구체적이지 않고 대략적으로 명시되어 해당 시설의 보호대상 범위 설정의 근거를 제대로 제시하지 못하고 있다.

위험평가의 경우 첫째, 복잡한 위험평가 절차 및 평가자의 경험미숙으로 인해, 시설 전체를 하나의 대상으로 간주하여 포괄적 위험평가를 실시하는 등 실질적인 대책수립이 어려운 형식적인 위험평가에 그치고 있다. 또한 위험평가 결과 도출되는 시설별 위험요인이 해당 국가기반시설의 용도(특성), 위치한 지역(지리적 요건), 건축연한(물리적 요건) 등 개별시설별 특성이 반영되지 않아 위험요인이 기관별로 유사하게 도출되는 문제를 보였다. 둘째, 위험요인의 경중과 관계없이 동일한 평가절차를 사용하여 평가대상에 해당되지 않는 내용이 절차상에 포함되는 등 평가결과값에 대한 신뢰성이 부족하였다. 예를 들면 사회적 파장을 고려할 필요가 없는 사고조차 영향력 분석 단계에서 이에 따른 피해등급 및 가중치를 설정하여야 하는 등 불필요한 절차가 존재하였다.

위험관리전략의 경우 첫째, 예방을 위한 대책과 대응을 위한 대책이 혼용되어 수립되어, 분류체계 구분이 모호하였다. 둘째, 앞부분에서 위험평가를 시설별로 세분화하여 실시하지 않고 본사 차원에서 해당 국가기반시설을 하나의 개체로 가정하여 평가하였기 때문에 그 결과를 반영하는 위험관리전략 역시 포괄적으로 수립되어 의미있는 분석결과가 도출되지 않았다. 셋째, 이로 인해 위험평가 결과와 연계되어 작성되어야 하는 위험대응대책 역시 해당시설의 위험요인에 대응하기 위한 구체적인 계획보다는 일상점검 수준의 대략적인 운영 방침수준으로 도출되고 있어 해당 위험요인의 발생을 사전에 예방하거나 대비하기 위한 계획으로 활용하기에는 미흡한 수준이었다.

3.2 국가기반시설 보호계획 주요 취약항목 도출

에너지분야 15개 기관의 국가기반시설 보호계획 분석 결과 공통적으로 취약점을 보이는 주요 항목을 분야별로 분류하여 작성현황에 따른 주요 취약항목을 도출하였다.

Table 2는 국가기반시설 보호계획 분야별 주요 취약항목을 분석한 내용이다.

Table 2

Major Vulnerable Parts of National Infrastructure Protection Plan

Table 2의 국가기반시설 보호계획 주요 취약항목을 개선하기 위한 방안을 분야별로 정리한 내용은 다음과 같다.

보호목표의 경우 첫째, 정성적 보호목표의 경우 추상적인 비전형태로 수립되는 경우가 많으므로 지양하고, 정량적인 보호목표 도출을 위한 계산식을 수립지침을 통해 제시하여 단순한 목표값만이 아니라 도출된 배경을 계획상에 명시하도록 유도하여야 한다. 둘째, 평상시 보호목표가 아닌 전력피크 시, 원유파동 시 등 재난상황에 따른 차별화된 보호목표를 제시하도록 유도하여 보호계획의 정체성을 강화하여야 한다. 셋째, 각 시설별로 개별적인 세부 보호목표를 수립하여 이것을 합산하는 방법으로 기관차원의 통합 보호목표에 대한 근거를 제시하도록 하여야 한다.

보호대상 범위의 경우 첫째, 앞에서 설정한 정량적 보호목표와 연계하여, 이를 달성하기 위한 과제차원의 보호대상 범위 설정이 이루어져야 한다. 10이라는 보호목표를 달성하기 위해, 1의 기능을 갖는 시설 10개를 보호해야하는 것과 같은 계량적 측면에서 보호범위를 설정하도록 한다. 둘째, 지침상에 해당 분야의 핵심시설 및 설비에 대한 분류체계와 함께 해당 시설 및 설비의 주요기능과 중요도 등급을 제공하여 실효성 있는 위험평가가 가능한 수준으로 보호범위가 세분화되도록 한다.

위험평가의 경우 첫째, 담당자의 위험평가 경험미숙을 고려하여 복잡한 평가절차를 간소화시킬 필요가 있다. 이를 위해 현재 위험성과 영향력을 각각 분석한 후, 이를 종합하여 위험도 판정을 실시하고 있는 2단계 절차를 직관적인 위험도 판정이 가능한 1단계 수준으로 간소화할 필요가 있다. 또한 해당분야 업무에 대한 경험이 부족한 실무자가 잠재된 위험요인을 식별하도록 돕는 세부적인 위험POOL 및 위험식별표를 제시하고, 실무자가 참고하여 스스로 위험식별 등을 수행할 수 있도록 지원하는 체크리스트 형태의 가이드라인을 제공하여야 한다. 둘째, 현재 영향력 분석 단계에서 모든 재난유형에 사회적피해에 대한 피해등급과 가중치를 적용하도록 지정된 절차를 해당하는 재난 유형에만 선택적으로 적용할 수 있도록 하여 위험평가의 효율성을 향상시켜야 한다.

위험관리전략의 경우 첫째, 지침상 분류체계 개편을 통해 일상점검 등 통상적인 재난관리계획과 차별화된 위험관리전략이 수립되어야 한다. 이를 위해 현재 통상적인 재난관리계획과 혼용되어 수립되고 있는 위험관리전략을 예방단계, 대비단계 계획으로 분류하여, 예방단계 계획의 경우 통상적인 평상시 재난관리계획을 수립하도록 하고, 대비단계 계획의 경우 위험평가결과 도출된 중점관리위험을 감소⋅완화시키기 위한 계획수립으로 구분할 필요가 있다. 둘째, 대응단계 위험관리전략의 경우 위험평가 결과 도출된 중점관리위험을 반영하고, 해당기관 매뉴얼 등과 연계하여 세부수행계획 수준으로 수립되도록 하여 보호계획의 실효성을 제고하여야 한다.

4.1 독일

독일 연방정부에서 2011년에 개발하여 공공기관과 기업에 배포한 중요인프라시설 위험관리 가이드(BBK, 2011)의 경우, 시설별로 위험요인을 인지하고 이를 식별하는 도구를 가이드 상에 수록하여 관리 담당자를 지원하고 있다.

현재 국내 국가기반시설 보호계획 수립지침 상에는 위험POOL과 위험식별표 등 대략적인 결과물만 예시로 들고 있어, 중간과정인 방법론이 부재한 상태로 지침상에 작성 담당자를 지원하는 형식의 가이드라인에 대한 필요성이 높게 분석되었다.

따라서 독일 중요인프라시설 위험관리 가이드 상의 체크리스트 등 위험요인 식별도구를 참고하여 국내 국가기반시설 실정에 맞게 변용하는 방안을 제시할 필요가 있다.

4.2 유럽연합(EU)

유럽연합(EU) 집행위원회에서 개발하여 회원국에 배포한 지침서인 중요기반시설보호 위험평가 방법론(Theocharidou and Giannopoulos, 2015)에서는 ISO 31000을 기반으로 개발된 위험평가기법을 적용하고 있으며 (빈도×강도)로 위험평가를 실시하고 있다.

현재 국가기반시설 보호계획 수립지침 상에는 빈도×강도로 결정되는 ‘위험성’과, 피해등급×가중치로 결정되는 ‘영향력’을 조합하여 위험도 판정기준으로 설정하고 있으나 절차가 다소 복잡하여 경험이 부족한 실무자가 이해하기 어려운 수준이다.

보호계획 작성수준 진단결과 위험평가 절차의 간소화에 대한 필요성과 영향력 평가의 사회적 영향도를 선택적으로 적용하는 것에 대한 필요성이 높게 분석되었다.

따라서 유럽연합(EU) 중요기반시설 보호 위험평가 방법론 상에 수록되어 있는 간략형 위험평가 기법을 참고하여 국내 국가기반시설 실정에 맞게 변용하는 방안을 제시할 필요가 있다.

4.3 영국

영국정부에서 2011년에 개발하여 정부부서 및 관계기관에 배포한 가이드라인인 자연재해 및 국가기반시설(Cabinet Office, 2011)은 초기재난유형에 따른 발생가능피해 정보를 상세하게 제공하여 작성실무자로 하여금 재난유형에 따른 잠재적 위험요인을 식별하도록 지원하고 있다.

현재 국가기반시설 보호계획 수립지침 상에는 위험식별을 위한 지원도구로 위험유형에 따른 위험요인을 나타내는 ‘위험 POOL’과 ‘재난유형별⋅세부시설별 위험식별표’를 제시하고 있으나, 단순한 인벤토리 수준으로 작성자가 이를 참고하여 해당 시설의 위험요인을 식별하는데는 어려움이 따른다.

보호계획 작성수준 진단결과 실효성 있는 위험평가를 위해서는 발생 가능한 위험요인을 식별하는 단계가 필수적이지만, 담당자의 순환보직의 특성상 위험평가 업무를 수행한 경험이 없는 경우 잠재적인 위험식별에 어려움이 따르기 때문에 세부적인 절차나 구체적인 샘플을 제시해주는 가이드라인의 필요성이 높게 분석되었다.

따라서 영국 국가핵심시설 보호가이드라인 상 수록되어 있는 재난유형별 발생 가능한 위험요인 식별표를 참고하여 국내 국가기반시설 실정에 맞게 변용하는 방안을 제시할 필요가 있다.

5.1 보호목표 정량화 도구

개발된 보호목표 정량화 도구의 경우 1의 기능을 갖는 개별시설 10개를 관리하는 기관에서 10의 보호목표를 설정하도록 하는 것과 같은 계량적 측면에서 발전용량과 같은 개별 국가기반시설의 기능을 나타내는 수치들의 합산을 통해 보호목표를 설정하도록 지원하는 양식을 제시하였다.

본 연구에서 개발된 보호목표 정량화 도구는 다음 Tables 3, 4와 같다.

Table 3

Protection Goals Quantification Tool (By facility)

Table 4

Setting Criteria (Calculation basis)

5.2 위험평가 간소화 기법

위험평가 간소화 기법의 경우 기존 위험성 분석과 영향력 분석의 2단계로 실시되던 위험평가를 위험성 분석의 1단계로만 실시하여 위험도를 판정할 수 있도록 하였다. 또한 모든 위험요인에 대해 사회⋅경제적 피해 등을 판별해야 하는 어려움을 해소하기 위해 기존 영향력 평가에 포함되었던 사회적 파장 분석의 경우 해당 사항이 있을 경우에만 선택적으로 반영할 수 있도록 제시하였다. 이를 위해 영향력 분석의 일환으로 실시하던 피해등급 판정을 변용하여 위험성 평가의 강도 판정 단계에서 함께 수행하도록 하는 간소화된 위험평가 기법을 제시하였다.

본 연구에서 제시한 위험평가 간소화 기법은 다음 Fig. 1과 같다.

Fig. 1

Simplification of Risk Assessment

5.3 재난유형별 위험요인 Pool

개발된 재난유형별 위험요인 Pool의 경우 특정 재난유형이 발생하였을 때, 피해가 발생할 수 있는 지역, 예상되는 피해규모, 발생가능한 피해유형 등을 가이드라인으로 제시하여 경험이 부족한 실무자가 세부시설에 대한 위험식별 업무를 수행하기 전에 자신이 관리하는 시설에서 발생할 수 있는 위험요인에 대한 사전정보를 습득할 수 있도록 지원하고 있다.

본 연구에서 개발된 재난유형별 위험요인 Pool은 다음 Table 5와 같다.

Table 5

Disaster Affected Areas, Scale, Type, Identification Table

5.4 세부시설별 위험요인 체크리스트

개발된 세부시설별 위험요인 체크리스트의 경우 국가기반시설 건물, 설비에 대한 지리적, 물리적, 계획적 위험요인 등을 식별하는 것으로, 홍수재난 대비 체크리스트의 경우 상습침수지역 위치여부, 해당시설의 방수설계 여부, 침수대비계획 수립 여부 등이 체크항목으로 구성되어 있다. 실무자가 위험요인을 식별하려는 장소에 가지고 들어가 해당항목을 체크함으로써 해당시설의 잠재적 위험요인을 체계적으로 식별할 수 있는 점검항목들을 제시하였다.

본 연구에서 개발된 세부시설별 위험요인 체크리스트는 다음 Table 6과 같다.

Table 6

Risk Identification Checklists (flood)