1. 서 론
재난 상황에서 의료 대응체계는 단순한 응급의료 제공을 넘어 국가 재난관리 역량을 결정하는 핵심 요소로 기능한다. 우리나라의 경우 재난의료 대응을 규율하는 법률은 ｢응급의료법｣, ｢재난안전법｣, ｢의료법｣에 분산되어 있으며, 각 법률은 고유 목적에 따라 상이한 규율 체계를 갖는다. 이러한 구조는 평상시에는 문제가 크지 않으나, 실제 재난 대응 상황에서는 법률 간 역할 조정의 불명확성, 지휘 및 통제 체계의 분절, 기관 간 협력 절차의 불일치 등 구조적 한계를 노출한다(Choi, 2015; Park, 2015).
최근 발생한 재난사례들은 이러한 법적 및 제도적 한계를 더욱 명확히 보여주고 있다. 2014년 세월호 침몰, 2015년 메르스, 2020년~2022년 코로나19, 2022년 이태원 참사 등 주요 재난 사례에서는 의료기관, 지자체, 중앙정부 간 의사결정 체계가 충분히 작동하지 못한 한곅 확인되었다(Baek, 2014; Chang, 2017; Choi, 2022). 특히 의료자원 동원 기준, 재난의료지원팀(Disaster Medical Assistance Team, DMAT)의 법적 근거 부재, 의료기관 간 협력 구조의 미비로 인해 사건 유형에 따라 다른 기준이 적용되었고, 그 결과 현장 대응 과정에서 반복적인 혼선이 발생하였다.
국외에서는 재난의료체계를 재난관리체계의 핵심 기능으로 통합하는 경향이 보인다. 미국은 보건부 산하 ASPR (Administration for Strategic Preparedness and Response)을 중심으로 의료대응 권한을 일원화하고 있으며, 일본은 DMAT 운영 근거를 법령 및 지침에 기반하여 제도화하였다. 또한 WHO (World Health Organization)는 2021년 ‘Minimum Technical Standards’를 개정한 이후 2023 EMT (Emergency Medical Team) Initiative를 통해 의료팀 인증, 품질관리 및 역량 기준을 강화하였다(WHO, 2021, 2023). 미국 ASPR 역시 2022-2023년 Health Care Readiness Framework를 도입하여 지역 기반 의료대응 네트워크를 강화하고 있다(ASPR, 2019, 2025). 이러한 국제 동향은 재난의료체계가 단순 대응체계가 아니라 법⋅제도 기반의 조정 시스템으로 발전하고 있음을 시사한다.
반면 국내는 재난의료 대응을 규율하는 법률별 주체가 개별적으로 규정되어 있어 법제 간 중복, 충돌 및 사각지대가 발생할 가능성이 존재한다. ｢응급의료법｣은 평시 중심의 응급의료전달체계를 규정하고 있으며, ｢재난 및 안전관리 기본법｣(약칭: 재난관리법)은 포괄적 재난관리체계를 규정하지만 의료 기능을 구체적으로 명시하지 않는다. 또한, ｢의료법｣은 의료기관 설치 및 운영과 의료인의 의무에 초점을 두고 있어, 재난 상황에서의 의료기관 역할이나 협력 구조는 제한적으로 규정된다.
따라서 재난 및 응급의료 대응체계를 강화하기 위해서는 세 법률 간 구조적 관계를 재검토하고, 재난현장에서 요구되는 연계 메커니즘을 법적으로 확보할 필요가 있다. 본 연구는 새로운 단일 법률의 제정이나 특정 법률에 상위법적 지위를 부여하는 접근을 취하지 않으며, 현행 ｢응급의료법｣, ｢재난안전법｣, ｢의료법｣의 체계를 유지한 상태에서 재난 상황에서 의료 기능이 실질적으로 연계 및 조정될 수 있도록 법률 간 구조적 정합성을 강화하는 점진적 법제 개선을 연구의 기본 입장으로 한다.
특히 재난 상황에서 각 법률의 목적과 기능이 어떻게 교차하는지를 분석하고, 기관 간 협력 및 조정 구조를 법제적으로 보완하는 작업이 필수적이다. 다만 이러한 접근은 각 법률의 고유한 목적과 기능을 부정하거나 대체하려는 것이 아니다. 응급의료와 재난의료는 개념적으로 구분되며, 재난 상황에서 발생하는 모든 의료 행위가 곧 응급의료에 해당하는 것은 아니다. 그럼에도 불구하고 재난의료를 ｢재난안전법｣에 단일한 별도 체계로만 규정할 경우, 평시 응급의료 전달체계를 규율하는 ｢응급의료법｣ 및 의료기관 운영을 규정하는 ｢의료법｣과의 기능 중복 또는 이원화 문제가 발생할 수 있다. 이에 본 연구는 특정 법률에 재난의료를 일방적으로 귀속시키기보다는, 각 법률의 목적과 철학을 존중하면서도 재난 상황에서 의료 기능이 유기적으로 연계⋅조정될 수 있도록 법률 간 구조적 연계성을 강화하는 방향이 현실적인 대안임을 제시한다.
본 연구는 재난의료 대응과 관련된 모든 법률을 포괄적으로 분석하기보다는, 의료 기능의 법적 지위와 조정 구조를 규율하는 핵심 법제를 중심으로 분석 범위를 설정하였다. 이에 따라 현장 구조⋅구급 활동을 직접 규율하는 ｢119구조⋅구급에 관한 법률｣은 재난 초기 대응에서 중요한 역할을 수행함에도 불구하고, 본 연구에서는 연구 목적의 범위에 따라 직접적인 분석 대상에서는 제외하였다. 다만, 해당 법률은 재난 현장에서 의료 및 구급 기능과 밀접하게 연계되어 있으므로, 향후 연구에서는 이를 포함한 보다 확장된 법제 분석이 필요할 수 있다.
2. 선행연구 및 법제 동향
2.1 재난 및 응급의료 대응에 관한 국내외 연구동향
재난 대응 과정에서 의료체계의 중요성이 강조되면서, 국내외에서는 재난의료체계, 지휘 및 통제 구조, 응급의료기관의 역할을 분석한 연구가 꾸준히 증가하고 있다. 국내 연구는 대형 재난 사례를 계기로 재난의료 대응체계의 구조적 문제점을 분석하고, 그 원인을 제도적 측면에서 규명하는 데 초점을 맞추어 왔다. 특히 재난 대응 역량과 인력의 제도적 기반을 분석한 연구에서는 재난간호 인력의 역량을 체계적으로 고찰하여 재난 의료체계의 제도적 강화를 촉구한 바 있다(Han, 2014).
국내 학술 연구는 재난의료의 기본 개념, 역사 및 원칙 확립(Ahn, 2003; Baek, 2003; Lee, 2006; Wang, 2014)을 출발점으로, 재난현장 응급의료시설 구축과 자원 관리(Yoon et al., 2017; Song et al., 2019), 응급의료와 의료정보 법제 및 디지털 기반 응급의료체계 개선(Bae, 2016; Cho and Jang, 2021), 재난안전법 중심의 국가 재난관리체계 분석(Choi, 2015; Park, 2015) 등으로 확장되어 왔다. 코로나19 이후에는 병상 및 중환자실 실시간 정보 공유, 중앙-지방 협력 구조, 복합재난 대응체계 등 보다 체계적이며 정량적 분석이 강화되었다. 또한, 코로나19 대응 과정에서 드러난 병상 배정 지연, 자원 통합관리 실패, 이원화된 지휘체계의 한계를 분석(Choi, 2022; MOHW, 2023)하였으며 재난의료체계를 지역 기반 네트워크형 모델로 전환할 필요성이 제기되어, 국내 법제 개선 방향에 중요한 시사점을 제공하였다(WHO, 2021, 2023).
반면 국외 연구는 재난의료체계를 법제, 조직 및 운영체계 측면에서 통합적으로 설계하며 의료 대응을 재난관리의 핵심 기능으로 규정해 왔다. 특히 법적, 행정적 기반을 일원화하여 단일 지휘 및 조정 체계를 구축하는 경우가 많다. 이러한 국제 동향은 재난의료 대응이 단순한 의료서비스 차원을 넘어 제도적이며 조직적 구조 개편을 중심으로 발전하고 있음을 시사한다. 이에 비해 국내 연구는 개별 법률 또는 특정 사례 중심의 분석에 머물러, ｢응급의료법｣, ｢재난안전법｣, ｢의료법｣ 간 연계성을 통합적으로 검토한 연구는 제한적이다. 이로 인해 재난 및 응급의료 대응 과정에서 법률 간 역할 조정과 제도적 정합성 문제를 체계적으로 설명하는 데 한계가 존재한다. 따라서 재난 및 응급의료 대응 강화를 위해서는 세 법률 간 구조적 관계를 통합적으로 분석하는 연구가 필요하다.
2.2 법률별 법제적 특성 및 한계
｢응급의료법｣은 응급환자 진료체계, 응급의료기관 지정, 응급의료종사자의 업무를 중심으로 규정되어 있으며, 기본적으로 평시 응급의료 전달체계 운영에 초점을 두고 있다. 재난 관련 조항이 존재하나, 재난 단계별 의료 대응 절차, 기관 간 조정 권한, 중앙-지방 간 역할 분담 등은 구체성이 부족하여 보완 필요성이 제기된다. ｢재난안전법｣은 국가 재난관리체계의 기본법으로, 예방, 대비, 대응, 복구 전 단계의 지휘 및 통제 구조를 규정하고 있으나 의료 대응은 다수 기능 중 하나로만 포함되어 있어 의료 기능의 역할, 절차 및 권한이 독립적으로 명확히 규정되지 못한 한계가 있다. ｢의료법｣은 의료기관 설치 및 운영과 의료인의 자격 및 의무 등 평시 의료체계의 기본 틀을 제공하나, 재난 상황에서의 의료기관 역할 조정, 의료인에 대한 특별 권한 부여, 기관 간 협력체계에 관한 규정은 상대적으로 미비한다. 이에 따라 재난 시 의료기관의 책임과 권한을 명확히 하기 위한 법적 근거의 보완이 요구된다.
기존 연구는 단일 법률 또는 개별 재난 사례 분석에 집중되는 경향이 강해, 법률 간 구조적 관계와 현장에서 발생하는 혼선의 원인이 법적 불일치에 기인한다는 점을 종합적으로 분석한 연구는 부족한 실정이다. 또한 다중사상자 대응 및 DMAT 활동에 대한 실무 분석은 축적되어 있으나, 이를 법률 구조와 연계하여 분석하거나 국외 법제 기반 모델(ASPR, 일본 DMAT, WHO EMT 등)과 비교하는 연구는 여전히 부족하다(MOHW et al., 2016; Mills et al., 2018; KIMP, 2019; WHO, 2021).
3. 법률간 정의, 목적 및 구조 비교
우리나라의 재난의료 대응체제는 ｢응급의료법｣, ｢재난안전법｣ 및 ｢의료법｣이라는 세 가지 핵심 법률을 기반으로 작동하고 있으나, 이들 법률은 제정 목적, 조문 체계, 정의 규정 및 적용범위가 서로 다르게 구성되어 있어 재난 상황에서 의료 기능을 통합적으로 조정 및 운영하는 데 구조적 제약을 내포하고 있다. 특히, 핵심 개념 정의와 기관별 지휘 및 통제 구조에서의 불일치는 실무적 대응 과정에서 반복적인 혼선을 야기하는 주요 원인 중 하나로 지적되고 있다.
우선, 핵심 개념 정의의 차이는 세 법률 간 구조적 불일치를 가장 명확하게 보여주는 영역이다. ｢재난안전법｣은 자연재난과 사회재난을 명확히 정의하고 있어, 재난 개념이 법률 체계 안에서 안정적으로 정립되어 있다. 이에 반하여, ｢응급의료법｣과 ｢의료법｣에는 재난에 대한 직접적인 정의가 존재하지 않으며, ｢응급의료법｣은 일부 조문에서 재난적 상황을 간접적으로 언급하고 있다. 응급의 개념은 ｢응급의료법｣에만 명확히 규정되고 있으며, ｢재난안전법｣에서는 의료 기능을 독립적 개념으로 규정하지 않는다. 의료기관 관련 역시 법률별로 상이한 규정 방식을 보인다. ｢의료법｣은 의료기관의 기본적 정의를 제시하고 있으나, ｢응급의료법｣은 응급의료기관 중심으로 한 기능적 범위에서 의료기관을 규정하고 있으며, ｢재난안전법｣에서는 지방의료원 등 일부 공공의료기관을 재난관리 주체 범주로 포괄하는 방식으로 규정한다. 즉, 각 법률은 의료기관이라는 용어를 사용하되, 적용 목적과 기능 범위가 서로 달라 재난 의료대응 환경에서 기관별 역할과 책임 해석에 혼선을 초래할 수 있다(Table 1). 이와 유사하게, 재난관리 법제 전반을 대상으로 한 선행연구에서는 풍수해 관련 법률의 개정 동향을 분석하여, 재난 대응의 실효성을 확보하기 위해서는 단일 법률 중심의 접근보다 다수 법률 간 연계 및 조정 구조의 정립이 필요함을 지적한 바 있다(Park, 2018).
Table 1
Comparison of Definitions of Key Concepts Across Three Laws
또한, 세 법률이 규정하는 지휘 및 통제 구조는 체계적 일관성이 부족하며, 기관의 역할 역시 상이한 방식으로 규정되어 있다. ｢응급의료법｣은 보건복지부와 중앙응급의료센터(National Emergency Medical Center, NEMC)을 중심으로 한 응급의료 지휘체계를 규정하고 있다. 반면, ｢재난안전법｣은 재난관리 전 주기를 관장하는 중앙재난안전대책본부를 중심으로 한 체계를 규정하며, 이는 행정안전부가 총괄 권한을 갖는 구조이다. ｢의료법｣은 재난 상황의 지휘 및 통제와 직접적으로 연결된 조문을 포함하고 있지 않으며 기관별 역할 역시 법률마다 다르게 규정되어 있다. 보건복지부(MOHW)와 지방자치단체는 세 법률에서 공통적으로 규정되고 있으나, 질병관리청(Korea Disease Control and Prevention Agency, KDCA), 소방청(National Fire Agency, NFA), 경찰청(Korean National Police Agency, KNPA), 및 국방부(Ministry of National Defense, MND) 등은 법률에 따라 역할과 기능이 상이하게 규정되어 있다. 예를 들어, 중앙응급의료센터는 ｢응급의료법｣에서 국가 응급의료 컨트롤 타워로서 중심적 위치를 갖지만, ｢재난안전법｣과 ｢의료법｣에서는 명시적 근거가 충분하지 않다. 이러한 차이는 실제 재난 대응 과정에서 기관 간 조정 시 권한 중복 또는 책임 공백을 초래할 가능성을 내포한다(Table 2).
Table 2
Comparison of Command and Control Structure and Roles of Government Entities across the Three Laws
2020년 질병관리청(KDCA) 승격 이후 감염병 대응 권한은 크게 강화되었으며, 2021년과 2023년 ｢감염병예방법｣ 개정을 통해 중앙방역대책본부의 법적 지위, 위기단계 조정 절차, 의료기관에 대한 정보 제출, 보고 및 명령 권한 등이 확대되었다. 그러나 이러한 권한은 감염병 상황에 제한되며, 질병관리청(KDCA)는 ｢재난안전법｣에서 재난의료 지휘 주체로 명확히 규정되어 있지 않다. 이로 인해 감염병 재난에서는 강한 법적 권한을 행사하지만, 비감염병 재난에서는 지휘 및 협력 체계가 여전히 분절된 상태가 유지되고 구조적 한계가 존재한다.
정보공유, 재원, 책임소재에 관한 규정 분산성도 세 법률 간 구조적 불일치를 심화시키는 요인이다. ｢응급의료법｣은 응급환자 정보 보고 체계를 규정하고 있으나, 재난 시 병상, 의료인력 및 중환자실 등 핵심 의료자원을 국가 단위에서 통합적으로 관리 및 공유하도록 의무화한 법적 근거는 충분하지 않다. 코로나19 대응 과정에서 보건복지부(MOHW)와 질병관리청(KDCA)의 병상관리시스템 등 실무적 정보관리체계를 구축하였으나, 이는 행정지침 기반으로 운영되었으며 법률 간 일관된 정보공유 근거로 제도화되지는 않았다. ｢재난안전법｣은 재난정보 보고체계를 중심으로 구성되어 있어 의료정보 공유와는 직접적인 연계가 제한적이며, ｢의료법｣은 재난상황에 대한 정보공유 조항을 거의 포함하고 있지 않다. 이로 인해 의료기관은 명확한 법적 근거 없이 행정명령에 의존하여 정보를 제공해야 하는 실무적 한계를 갖는다.
책임 및 면책과 관련하여 ｢응급의료법｣은 선의의 응급처치에 대한 면책 조항을 포함하고 있지만, 재난 전반을 포괄하는 의료인 보호 규정이나 의료기관의 재난 대응 의무는 충분히 규정되어 있지 않다. 또한, 재원 조항은 세 법률에 분산되어 있어 국가, 지방자치단체 및 의료기관 간 재난의료 재원 조달 구조가 일관되게 설계되어 있지 않다. 즉, 세 법률은 서로 다른 목적, 개념, 기관 배치 및 조문 체계를 기반으로 구성되어 있어, 재난의료라는 단일 정책 목표를 체계적으로 구현하기 위한 통합된 법제 틀이 부재한 상황이다. 이러한 구조적 차이는 평상시에는 큰 문제가 드러나지 않지만, 복잡하고 다층적인 지휘체계가 요구되는 대규모 재난상황에서는 법적 기준 부재로 인한 혼선을 반복적으로 초래해 왔으며, 이는 주요 재난사례를 통해 확인된 바 있다.
4. 법률간 정합성 분석 및 비교 검토
우리나라의 재난의료 대응체계는 ｢응급의료법｣, ｢재난안전법｣, ｢의료법｣의 구조적 차이로 인해 현장에서 다양한 형태의 혼선을 야기해 왔다. 본 장에서는 국내 ｢응급의료법｣, ｢재난안전법｣, ｢의료법｣ 간 구조적 차이가 재난 대응 과정에서 어떠한 문제로 전환되는지를 분석하고, 미국 ASPR 기반 재난의료체계, 일본의 DMAT 제도, WHO EMT 기준과의 제도적 비교를 통해 한국 법제의 상대적 강점과 한계를 구조적으로 검토하고자 한다. 다만 본 비교는 개별 국가의 상세 비교가 아니라, 지휘체계의 법적 일원화 수준, 재난의료 조직의 법정화 의무, 의료자원 정보 연계 구조라는 핵심 요소에 한정한다.
첫째, 법률 간 개념 정의 불일치로 인한 실무적 혼선이 발생하였다. 재난 개념의 적용 범위가 법률마다 상이하여, 동일한 상황에서도 기관별로 서로 다른 법 체계를 가동한 사례가 반복되었다. 감염병 유행 시 일부 기관은 상황을 재난으로 해석하여 ｢재난안전법｣ 체계를 적용하려 했으나, 다른 기관들은 ｢의료법｣ 및 ｢응급의료법｣ 중심의 평시 절차를 유지하여 보고체계 및 자원동원 판단에서 시간차가 발생하였다. 이러한 개념 적용의 불일치는 재난 초기 대응 단계에서 의료 기능의 전환을 지연시키는 요인으로 작용하였다.
둘째, 지휘 및 통제 구조의 병렬화로 인한 현장 지휘 혼선이 존재하였다. 행정안전부 중심의 재난지휘체계와 보건복지부 중심의 의료지휘체계가 병렬로 작동하는 구조에서 기관마다 우선 적용해야 할 체계에 대한 판단이 달라지는 문제가 발생할 수 있다. 이로 인해 현장 구조지휘관(소방청, 경찰청, 지자체)과 의료지휘자(의사, 중앙응급의료센터 요원 등)의 지휘 방향이 일치하지 않아 초기 판단의 통일성이 저하될 위험이 존재한다. 특히, 재난 현장에서의 구조⋅구급 지휘는 ｢재난안전법｣에 따른 재난관리 지휘체계, ｢응급의료법｣에 따른 의료 조정 체계, 그리고 ｢119구조⋅구급에 관한 법률｣에 따른 현장 구급 지휘가 병렬적으로 작동할 수 있어, 법률 간 권한 경계가 명확히 정리되지 않을 경우 지휘 혼선이 발생할 구조적 가능성을 내포하고 있다.
셋째, 기관 간 역할 중복과 공백으로 인한 운영 비효율이 나타났다. 역할이 법률별로 명확히 구분되지 않아 동일 기능을 중복 수행하려 하거나 반대로 책임 공백이 발생한 사례가 보고되었다. 보건소와 병원이 동시에 환자 배정 또는 격리 결정을 시도하거나, 지자체와 의료기관이 정보 제출 책임을 서로 전가하는 사례, 응급의료센터와 소방본부 간 환자 분류 우선권이 충돌하는 경우 등이 대표적이다. 이는 의료 기능이 재난관리체계 내에서 통합적으로 설계되지 못한 법제 구조와 관련된다.
실제 재난 사례에서도 이러한 법제 불일치의 영향이 뚜렷하게 나타났다. 2014년 세월호 참사에서는 단일 구조 및 의료 지휘체계가 부재하여 현장 의료 인력 투입과 환자 분류 및 이송 의사결정 권한이 불명확해 혼선이 발생한 것으로 보고되었다(Baek, 2014; Noh, 2015). 2015년 메르스 사태에서는 감염 의료기관 명단과 병상 및 격리실 현황 등의 정보가 신속히 공유되지 않아 감염 확산이 가속화되었으며, 이 과정에서 관련 법령 간 정보공유 근거가 미흡함이 지적되었다(Chang, 2017). 2020년~2022년 코로나19 대응에서는 보건당국, 재난안전당국, 방역당국 간 복수 지휘체계가 운영되면서 병상 배정, 자원 배분 및 방역 조치 등의 기준이 기관마다 상이하였고, 지침 적용의 우선순위를 둘러싼 혼선이 발생하였다(Choi, 2022; Choi and Choi, 2022). 이후 ｢감염병예방법｣ 개정을 통해 병상 및 중환자실 정보 보고 의무화, 환자 전원조정 절차 등이 강화되었으나, 재난의료 대응 전반을 포괄하는 통합적 법제 연계구조는 여전히 한계가 남아 있었다. 2022년 이태원 참사에서는 현장 응급의료소 책임자 지정, 의료지휘체계 구성, 정보공유 체계가 충분히 기능하지 못해 지휘 공백 및 재난안전통신망 역시 충분히 활용되지 않아 구조팀과 의료팀 간 정보 연계에 장애가 발생하였다(Lee, 2022; MOHW, 2023; Joint Audit Task Force, 2025; Son et al., 2025).
국제적으로는 재난의료를 재난관리체계의 핵심 기능으로 명확히 위치시키는 제도적 경향이 확인된다. 미국의 경우 ASPR을 중심으로 보건의료 대응 권한을 일원화하고, Hospital Preparedness Program (HPP)을 통해 연방-주-지역 의료기관 간 대응 구조를 법⋅제도적으로 운영하고 있다. 일본은 DMAT을 법령 및 국가 지침에 근거한 재난의료 전담 조직으로 제도화하여 출동 기준, 지휘체계, 역할 범위를 명확히 규정하고 있다. WHO 역시 EMT 분류 기준과 최소 기술 기준을 통해 재난의료 조직의 인증, 지휘, 정보보고 체계를 국제 표준으로 제시하고 있다.
이에 비해 우리나라 법제는 평시 응급의료 전달체계와 의료기관 인프라는 비교적 안정적으로 구축되어 있다는 점에서 강점을 갖는 반면, 재난 상황에서 의료 지휘권의 법적 귀속이 명확하지 않고, 재난의료 조직의 법정화 수준이 낮으며, 의료자원 정보 연계가 법률이 아닌 행정지침에 의존한다는 구조적 한계를 동시에 지니고 있다. 이는 국내 재난의료 법제가 기반 인프라는 강하나, 법제적 통합성과 지휘 명확성 측면에서는 국제 기준에 비해 상대적으로 취약함을 시사한다.
5. 법제 개선 방향 및 구체적 개정 방안
｢응급의료법｣, ｢재난안전법｣ 및 ｢의료법｣은 각기 다른 목적과 기능에 따라 발전해 왔으나, 재난 상황에서는 의료 기능의 조정과 연계 측면에서 구조적 단절이 확인된다. 개념 정의의 불일치, 지휘 및 조정 권한의 분절, 의료자원 정보 연계의 미흡, 책임 규정의 불명확성은 이러한 한계를 설명하는 핵심 요인이다. 본 장에서는 이러한 분석 결과를 토대로, 현행 법체계를 유지하면서 재난 상황에서 의료 기능이 보다 일관되게 작동할 수 있도록 하는 법제 개선 방향을 검토하고자 한다.
국외 사례를 종합하면 재난의료 법제는 단일한 제도 모델이 아니라, 지휘권의 법적 귀속 방식과 재난의료 조직의 제도화 수준에 따라 다양한 유형으로 운영되고 있다. 미국은 ASPR을 중심으로 보건의료 기능을 재난관리체계 내에서 통합적으로 조정하고 있으며, 일본은 DMAT을 재난의료 전담조직으로 법령과 지침에 근거하여 제도화하였다. WHO EMT 기준은 국가별 법제와 무관하게 재난의료 조직의 최소 요건과 지휘 및 보고 체계를 국제 표준으로 제시하고 있다. 이러한 비교는 국내 재난의료 법제가 특정 부처 중심의 단일 법률 개정에 의존하기보다는, 현행 3법 간 기능 분담을 유지하면서도 재난 단계에서 의료 지휘 및 조정 기능이 실질적으로 연계될 수 있도록 설계될 필요가 있음을 시사한다.
우선, 재난 상황에서의 일원화된 지휘체계 확립이 필요하다. 코로나19 대응 사례에서 나타났듯이 중앙재난안전대책본부, 중앙사고수습본부, 중앙방역대책본부가 병존하는 구조는 기관 간 판단 기준을 분절시키며 대응 일관성을 저해하였다(Choi, 2022). 미국 ASPR, NDMS 및 DMAT 체계와 WHO EMT 기준이 보건의료 기능을 포함한 재난 지휘체계의 법적 일원화를 권장하는 만큼, 국내에서도 재난의료 기능을 어느 수준에서 어떤 기관이 최종적으로 조정하는지 법적 위계를 명확히 할 필요가 있다. 또한, 재난 현장에서의 실질적 대응력을 강화하기 위해서는 현장 중심성을 법제적으로 뒷받침해야 한다. 세월호 참사와 이태원 압사 사고에서 나타난 바와 같이 초기 현장지휘, 응급의료소 운영, 환자 분류 및 이송 의사결정 권한이 불명확하면 제도적 지휘체계가 실제로 작동하기 어렵다(Baek, 2014; Noh, 2015; Son et al., 2025). WHO EMT 기준과 보건복지부의 재난의료시설 운영 지침은 현장 의료지휘관의 권한과 다중사상자 분류체계, 이송 기준 등을 명확히 규정하고 있어 이러한 내용을 국내 법령에도 반영할 필요가 있다. 이에 따라 국내에서는 중앙재난안전대책본부 체계를 유지하되, 재난 유형별로 보건의료 대응의 최종 조정 권한과 책임 주체를 ｢재난안전법｣에 명시하고, ｢응급의료법｣을 통해 중앙응급의료센터와 DMAT의 의료지휘 기능을 법정화하는 방식이 현실적인 입법 대안이 될 수 있다. 또한 일원화는 단일 기관이 모든 기능을 수행한다는 의미가 아니라, 재난 단계에서 최종 조정권과 의사결정의 귀속을 명확히 하여(지휘 및 조정의 단일성) 현장과 의료기관이 동일한 기준으로 작동하도록 하는 규범 설계로 이해될 필요가 있다.
재난의료 대응에서는 정보 연계 및 통합 체계 구축이 필수적이다. 메르스와 코로나19 대응에서 확인된 정보공유 지연과 비대칭 문제는 ｢감염병법｣, ｢재난안전법｣, ｢응급의료법｣이 각기 다른 정보체계를 운용하면서 연계 장치가 부족했던 점에서 비롯되었다(Chang, 2017; KIMP, 2019). WHO 및 국제 재난의료 기준은 병상, 인력, 장비, 중환자실 등 핵심 의료자원의 실시간 파악이 가능한 통합 정보플랫폼을 필수 요소로 제시하고 있다. 국내에서도 재난 시 필수 의료자원 정보를 통합 관리하고 기관 간 공동 활용하도록 하는 법적 근거를 강화해야 한다. 구체적으로는 평시 정보망(응급의료정보망 등)에서 재난 정보망(재난의료 자원 통합현황)으로 전환되는 기준과 의료기관, 지자체, 중앙기관의 보고 주체, 항목, 주기, 갱신 책임을 법률 또는 하위법령에 규정하여, 행정지침 의존을 최소화할 필요가 있다.
한편, 재난 상황에서 의료인과 DMAT 인력의 고위험 의사결정에 대한 책임 부담을 완화하기 위한 법적 보호 장치도 필요하다. 선의의 응급의료행위에 대한 면책은 국제적으로 널리 도입된 제도로서(Mills et al., 2018; WHO, 2021), 국내에서도 ｢응급의료법｣의 면책 규정을 재난 상황까지 확대하고, DMAT 활동, 환자 분류 및 전원 과정에서 발생할 수 있는 법적 위험을 완화하는 보상 및 지원 체계를 마련할 필요가 있다. 이때 재난의료지휘관의 분류 및 이송 기준 적용, DMAT 활동, 불가피한 자원배분 결정 등과 같은 면책범위와 고의 및 중과실 등 제외 범위를 함께 명시하여, 보호와 책임의 균형을 제도적으로 확보해야 한다.
응급의료체계와 관련하여서는 재난 상황에서 평시 체계에서 재난응급의료체계로 전환되는 조건과 절차를 명확히 규정할 필요가 있다. 현행 ｢응급의료법｣은 평시 전달체계 중심으로 구성되어 있어, 재난 단계별로 중앙응급의료센터, 권역응급의료센터, 지역응급의료기관의 역할 조정과 현장응급의료소 설치 및 운영 기준 등이 법률에 직접 명시되어 있지 않다(Baek, 2003; Lee, 2006; MOHW et al., 2016). 또한 DMAT과 EMT를 국가 재난의료 대응조직으로 법정화하여 구성 요건, 지휘체계, 동원 절차, 활동 범위, 보호 및 보상 기준 등을 명확히 규정함으로써 재난의료 인력의 제도적 안정성을 확보해야 한다(Mills et al., 2018; WHO, 2021). 재난의료 정보공유 체계 강화도 ｢응급의료법｣ 개정 방향의 중요한 요소이다. 응급의료정보망을 기반으로 병상, 중환자실, 인공호흡기, 혈액 및 의료인력 등 핵심 의료자원을 실시간 파악하고 배분할 수 있도록 보고 의무, 정보항목, 보고기한 등 구체적 기준을 법률에 명문화할 필요가 있다(KIMP, 2019). 아울러 DMAT/EMT 법정화는 동원조직의 근거 규정에 그치지 않고, 누가 누구를 지휘와 조정하는지에 대한 지위체계, 표준 운영범위, 교육, 훈련 및 인증(또는 등록) 체계, 활동 중 보호 및 보상까지 포함하는 포괄 규정으로 설계될 필요가 있다.
｢재난안전법｣ 개정의 경우, 국가재난관리체계 내에서 재난의료 기능을 명확히 위치시키는 작업이 필요하다. 현재는 재난의료가 개별 기능 중 하나로 병렬적으로 규정되어 있어 ｢응급의료법｣ 및 ｢의료법｣과의 연계 구조가 불명확하다(Choi, 2015; Park, 2015). 중앙재난안전대책본부, 중앙사고수습본부, 중앙응급의료센터 간의 관계를 정교하게 규정하여 재난 유형별 최종 조정 권한을 명확히 하고, 질병관리청, 소방청, 지자체와의 협력 구조를 체계화할 필요가 있다(Choi, 2022; MOHW, 2023). 아울러 병상, 인력, 장비 등 재난의료 자원의 국가 동원권과 동원 절차, 우선순위 기준, 손실보상 규정을 법률로 명확화하여 지자체, 의료기관, 민간자원과의 조정 체계를 강화해야 한다(MOHW et al., 2016; KIMP, 2019). 즉, ｢재난안전법｣에서는 최종 조정권, 동원권, 손실보상이라는 거버넌스 규범을, ｢응급의료법｣에서는 의료지휘, 분류, 이송 및 자원배분이라는 의료 운영 규범을, ｢의료법｣에서는 의료기관의 협력의무 및 최소 운영기준이라는 기관 책임 규범을 각각 강화하여, 재난 단계에서 분절이 아닌 연계가 작동하도록 설계해야 한다.
재난 시 의료기관의 법적 의무와 권한에 관한 규정을 정비하는 것도 중요하다. ｢의료법｣은 평시 중심의 규정에 머물러 있어 재난 시 응급실 운영, 병상 확보, 비응급 진료 조정, 재난의료지원 요청에 대한 협력 의무 등을 명확히 규정할 필요가 있다. 또한 의료인 보호 및 지원 체계와 ｢감염병예방법｣ 및 건강보험 관련 법령과의 정합성 확보를 통해 재난 시 의료기관의 조치 가능 범위와 법적 예측 가능성을 높여야 한다(Chang, 2017; KIMP, 2019).
법률 개정 외에도 시행령, 시행규칙, 매뉴얼 및 훈련 체계와의 연계가 필요하다. 상위 법률에서 지휘체계와 역할 분담을 규정하더라도 실제 현장에서 작동하도록 하기 위해서는 세부 절차 기준, 환자 분류 및 이송 기준, 병상 배분 알고리즘 등이 하위법령과 지침에 명확히 제시되어야 한다(MOHW et al., 2016; Yoon et al., 2017; Song et al., 2019). 국가, 지자체, 의료기관 합동훈련을 정례화하고 법령에 근거를 마련하여 참여의무와 평가 절차를 제도화할 필요도 있다. 또한 이태원 참사, 메르스 및 코로나19 사례에서 확인된 바와 같이 정보 및 통신체계의 통합적 운영을 위한 법적 근거를 마련하여 재난안전통신망, 응급의료정보망, 감염병정보시스템을 연계하고 동일 정보 기반에서 대응할 수 있는 최소한의 기술 기준을 제시해야 한다(Chang, 2017; Joint Audit Task Force, 2025; Son et al., 2025).
마지막으로, 재난 및 응급의료 대응 체계 강화를 위한 법제 개선은 단순한 조문 수정이 아닌, ｢응급의료법｣, ｢재난안전법｣, ｢의료법｣ 간 구조적 연계성의 재설계가 필요하다. 일원화된 지휘체계, 현장 중심 의료지휘 구조, 통합 정보시스템 구축, 책임 및 면책의 균형, DMAT 및 EMT 법정화, 재난 시 의료기관 및 의료인의 역할 명확화는 핵심적인 개선 요소라 할 수 있다. 이러한 법제 개선이 이루어진다면 국내 재난의료체계는 WHO EMT 및 선진국 모델과의 정합성을 높이고 향후 복합재난에 보다 체계적이고 신뢰성 있게 대응할 수 있는 기반을 갖추게 될 것이다.
6. 요약 및 결론
본 연구는 ｢응급의료법｣, ｢재난안전법｣ 및 ｢의료법｣의 구조적 연계성을 분석하여 우리나라 재난의료 대응체계가 지닌 근본적 한계를 규명하였다. 세 법률은 각각 목적과 기능을 전제로 발전해 왔으나, 재난 상황에서는 개념 정의, 지휘/통제 체계 및 기관별 역할에서 일관성이 부족하여 재난의료 대응 과정에서 발생하는 구조적 한계를 규명하였다. 사례 분석 결과, 단일 지휘체계의 부재, 의료기관-지자체 간 역할 공백, 정보 공유 체계 미비 등이 대응 과정의 주요 제약 요인으로 반복적으로 지적되어 왔으며, 이는 개별 법률의 문제가 아니라, 서로 다른 법률 체계가 충분히 연계 및 조정되지 못한데서 비롯된 구조적 한계와 관련됨을 본 연구는 시사한다.
이러한 분석을 토대로 본 연구는 재난의료 강화를 위한 법제 개선의 기본 방향을 제시하였다. 주요 개선 원칙은 단일 및 일원화 지휘체계 구축, 현장 중심 대응체계 강화, 통합 정보공유 기반 마련 및 의료인 보호 및 책임 규정의 균형 확보로 정리된다. 또한, 구체적 개정 방향으로는 ｢응급의료법｣의 재난응급의료체계 전환 규정 명문화와 DMAT/EMT 법정화, ｢재난안전법｣의 의료지휘체계 명문화, ｢의료법｣의 재난 대응 의무 및 권한 규정 신설 등을 제안하였다. 이러한 개정 방향은 특정 법률의 기능을 확대하거나 축소하기보다는, 재난 단계에서 각 법률이 담당해야 할 역할과 조정 범위를 명확히 하는 데 목적이 있다.
향후 재난의료 대응체계의 실질적 강화를 위해서는 개별 법률의 부분적 보완을 넘어 세 법률 간 연계 구조를 재설계하는 통합적 법제 개편이 필수적이다. 다만 본 연구에서 제시하는 통합적 접근은 새로운 단일 법률의 제정이나 특정 법률에 재난의료 기능을 일방적으로 귀속시키는 방안을 의미하는 것은 아니다. 이는 재난의료를 단일 법률 체계로 흡수하기보다는, ｢응급의료법｣, ｢재난안전법｣, ｢의료법｣ 각각의 고유한 목적과 기능을 존중하되, 재난 상황에서 의료 기능이 단절되지 않고 유기적으로 조정 및 연계될 수 있도록 법률 간 역할 분담과 협력 구조를 정합적으로 보완하는 방향을 지향한다.
이를 위해 국제 법제 비교 연구 및 개정 법령의 효과성 평가 모델 구축 등 후속 연구가 지속적으로 수행될 필요가 있다. 본 연구는 법제 개선 논의를 위한 기초적 분석 자료를 제공한다는 점에서 의의를 가지며, 재난 및 응급의료 체계의 법제적 정합성 제고를 통해 국가 재난 대응 역량을 강화에 기여할 수 있을 것으로 기대된다.
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