1. 서론
최근 우리 사회는 경제성장에 따른 사회 시스템의 복잡화·고도화로 복합·대형·신종재난의 발생 위험이 높아지고 있으며 안전에 대한 사회적 관심이 증대되고 있다. 정부는 이러한 요구에 부응하기 위해 재난·안전 관리체계 전반을 원점에서 재검토하고 근본적인 안전혁신 방안을 마련하기 위해 ‘안전혁신 마스터플랜’을 발표하였다(Relevant Ministries, 2015). 안전혁신 마스터플랜은 재난관리 전 단계에서 고질적으로 반복되는 유사한 문제점들에 대한 근본적 개선이 필요함을 지적하면서, 100대 세부과제 중 하나로 재난안전 R&D 시스템의 혁신이 시급성을 언급하고 있다.
안전 분야의 혁신을 위해서는 무엇보다 재난 관리 차원에서의 전략적인 R&D의 투자가 확대되어야 하지만 여전히 미비한 실정이다. Jung(2014)과 Um and Lee(2014)는 국내 재난안전 R&D의 투자액이 증가하고는 있으나 전체 R&D 투자액대비 상당히 낮은 비중임을 보여주었고, Yoon and Lee(2015)는 재난·재해 및 안전 분야 기술개발 수요조사 결과 예방 및 대비 분야의 투자 비율이 높은 반면 복구 분야의 투자가 저조하기 때문에 전주기에 걸친 R&D 투자 계획이 필요하다고 분석하였다.
정부는 그 동안 재난안전에 대한 다양한 종합계획과 정책을 수립해왔으나, 2014년 기준으로 한국의 재난안전 분야 기술수준은 최고기술을 보유하고 있는 미국에 비해 6년 정도 뒤쳐져 있는 상황이다(KISTEP, 2015). 기술개발을 통한 재난안전역량강화를 위해서는 재난안전 시스템의 관점에서 현재 수행되고 있는 관련 분야 R&D의 문제점 진단이 중요하다고 판단된다.
따라서 본 연구는 한국의 전반적인 재난안전 R&D 관련 계획에서 제시하고 있는 투자 방향과 목표를 검토하고, 최근에 수행되어온 재난안전 R&D의 현황을 분석하여 재난유형 및 관리단계 측면에서 시사점과 개선 방향을 제시하고자 한다.
2. 국내 재난안전 관련 연구개발 계획
한국의 과학기술정책 및 정부 연구개발 사업계획은 국무총리실 산하 국가과학기술심의회를 통해 수립되고 있다. 최근 발표된 재난안전과 관련된 연구개발 계획으로는 ‘정부연구개발투자 방향 및 기준’, ‘재난 대응 과학기술 역할 강화 3개년 실천전략’, ‘재난 및 안전관리 기술개발 종합계획’ 등이 대표적이다. 이러한 계획들은 국가 정책과 연계되어 정부 부처별로 수행되고 있는 재난안전 관련 연구개발 사업을 강화하고 조정하는 목적을 가진다.
2.1 정부연구개발투자 방향 및 기준
정부연구개발투자 방향 및 기준은 과학기술기본법 제12조의 2에 의거하여, 국가연구개발사업 예산의 배분·조정·편성에 활용하기 위해 수립된다.
최근 3년간 수립된 정부연구개발 투자방향 및 기준(National Science and Technology Council, 2014b; 2015; 2016)을 살펴보면 경제 혁신을 위한 과학기술의 발전을 투자방향의 목표로 설정하고 있다. 이러한 목표를 기반으로 제안된 중점 투자 분야 중 안전 분야는 ‘국민행복’을 목적으로 하고 있는데, 대형화 및 복합화 되는 재난재해를 선제적으로 대응할 수 있는 기술을 개발하여 국민이 체감할 수 있는 안전사회를 구축해야한다는 것이 정부연구개발 투자방향의 핵심이며 연도별 주요 내용은 다음과 같다.
▪ (2015년) 재난재해, 생활 안전·안심 관련 문제 해결을 위한 수요자 맞춤형 공공기술 개발 확대로 국민이 체감하는 안전사회 구현
▪ (2016년) 사이버피해, 재난재해, 생활 안전·안심 관련 문제 해결을 위한 대응 공공기술 개발 확대로 국민이 신뢰하고 체감할 수 있는 안전사회 구현
▪ (2017년) 대형·복합화 되는 재난재해, 기술 발달로 등장하는 우리 사회의 위협 요소를 선제적으로 대응할 수 있도록 다양한 공공기술 개발 지원 확대
주목할 점은, 2015년과 2016년에는 ICT 기반의 신속한 재난대응 체계 구축이 주요 이슈였으나, 2017년에는 구체적인 개별 기술보다는 재난 전주기에 대한 범부처 차원의 기술개발 강화에 대한 필요성이 나타나고 있다는 점이다.
2.2 재난 대응 과학기술 역할 강화 3개년 실천전략
2014년 6월에 마련된 ‘재난재해 대응 과학기술 역할강화 기본방향’의 후속으로, ‘재난 대응 과학기술 역할 강화 3개년 실천전략’은 같은 해 12월에 수립되었다.
여기에서는 재난재해에 대한 예측·예방·대응 능력이 취약하여 선제적 재난관리가 미흡하고, 재난현장의 환경변화를 반영하지 못하는 R&D 투자현황 등을 지적하였다. 이러한 문제점을 해결하기 위해, ‘재난 감지, 인명구조율 향상, 피해복구시간 단축’을 목표로 하는 핵심기술 개발을 통한 재난대응 시스템 혁신을 기본 방향으로 수립하였고, 다음과 같이 4개의 추진전략과 8개의 중점추진과제를 제시하였다(National Science and Technology Council, 2014a).
각각의 중점 추진과제에 대해 3년간(2015~2017년)의 실행과제 계획을 보여주고 있는데, 각 부처별 정보관리 및 전달체계를 확보하고, 위험 평가·감시 기술을 개발하여 예방역량을 강화하며, 현장에서의 안전한 대응 및 복구를 위한 첨단 지휘·통제 시스템, 장비를 개발해야 한다는 것이 주요 내용이다. 즉, 대응단계별 역량강화 방안과 장기적으로 인력양성과 재난산업 육성의 기반(Platform)을 어떻게 마련해야 하는가에 초점을 두고 있다.
2.3 재난 및 안전관리 기술개발 종합계획
부처별로 추진되고 있는 재난안전관리 분야 R&D사업을 총괄조정하기 위해 제안되는 재난 및 안전관리 기술개발 종합계획은 5년 단위로 수립되며, 2차 계획은 2013~2017년에 대해 수립되었다.
1차 계획(2008~2012년)에서는 재난안전관리기술의 선진화를 통한 안전 확보를 목표로 했던 반면, 2차 계획에서는 창의적 기술개발을 통한 안전국가 실현을 비전으로 설정하고 5개의 추진전략을 다음과 같이 제시하였다(National Science and Technology Council, 2007; 2013). 선진국대비 기술수준의 확보도 중요하지만, 우리나라의 상황이나 환경에 적합한 기술개발의 중요성이 커졌음을 의미한다.
특히 2차 계획에서는, 미래 재난재해 및 안전사고를 대비하는 기술개발과 재난 전주기 중심의 보편적 관리 프로세스를 계획의 기본방향으로 제시하였는데, 빠르게 변화하고 복잡화되는 사회·환경에 대한 적응이 필요함을 지적한 것이라고 할 수 있겠다.
3. 재난안전 R&D 현황 분석
3.1 분석 방법
3.1.1 국가과학기술지식정보서비스(NTIS)
국가과학기술지식정보서비스(NTIS, National Science &Technology Information Service)는 우리나라에서 수행되고 있는 연구개발 사업의 기획부터 성과 활용까지 전주기에 걸쳐 연구개발의 효율화를 위해 구축한 정보포털시스템으로, 과제, 인력, 연구시설·장비, 연구 성과 등의 정보를 관리하는 범부처 플랫폼이다(Chung, 2010).
미래창조과학부에서 NTIS의 전반적인 운영과 총괄 관리를 맡고 있으며, 미래창조과학부를 포함하여 17개 부처 및 각 부처의 대표 전문기관(Table 1)이 연계되어 국가 연구개발 사업정보의 통합관리가 이루어지고 있다.
Table 1
Related Organizations of NTIS
NTIS에 구축된 DB는 공공기관 최초로 ‘데이터 관리인증유효성 3레벨’을 획득하는 등 자료의 신뢰도가 확보되어 있으며(KISTI, 2014), 국가 연구개발 사업에 대한 데이터를 종합적으로 수집할 수 있도록 자료를 개방하고 있다. 이에 본 연구에서는 우리나라에서 수행된 재난안전 R&D 과제를 총괄적으로 검토하기 위하여, NTIS에 등록되어 있는 2012~2014년 수행과제를 수집하여 분석 데이터로 활용하였다. 2015년 수행과제의 경우에는 당해 연도에 시작하였으나 종료되지 않은 과제도 포함하고 있으며, 연말에 등록되는 특성상 연구 시점에서 등록되지 않는 등의 불확실성을 갖고 있기 때문에 제외하였다.
NTIS에 등록된 2012~2014년에 수행된 R&D 과제는 총150,639건이었다. 재난안전과 관련된 과제를 선정하기 위해 주관부처와 사업명, 주요 관련 키워드(재난, 안전, 위험, 풍수해, 지진 등) 검색 등을 통해 1차 분류를 하였고, 전문가 검토를 수행하였다. 최종적으로 4,303건이 재난안전 관련 과제로 판단되었는데, 재난·재해 관련 사업단 및 관리센터의 운영 경비 등으로 등록된 과제는 제외하였다.
3.1.2 재난유형 및 관리단계의 분류
NTIS에 등록되는 과제는 과학기술표준분류체계를 선택하게 되어있으나, 이 체계에는 보건의료, 기계, 정보/통신, 건설/교통, 환경 등과 같이 재난안전 분야에 대한 구체적인 분류기준이 제시되어 있지 않다. 재난안전 R&D의 전반적 검토를 위해서는 재난유형 및 재난 전주기에 대한 현황 분석이 필요하며, 과학기술표준분류체계는 이러한 목적에 부적합하다.
대표적인 재난유형에 대한 구분은 재난 및 안전관리 기본법 제3조에 나와 있는데, 자연현상으로 인해 발생하는 ‘자연재난’과 다양한 사고로 인하여 발생하는 피해로서의 ‘사회재난’의 두 가지 유형으로 구분하고 있다.
사회재난은 경제·기술의 발달과 함께 피해 규모 뿐 아니라 재난 자체가 다양하고 복잡해지고 있다(Lee and Lee, 2014). 그렇기 때문에 비 자연재난(non-natural disaster)은 현재 상황에 맞게 세분화 되어야 하며, 기술개발의 관점에서 보았을 때 재난분야 이외에도 소방 및 기동분야도 포함되어야 한다고 판단되어 Table 2와 같이 5개의 유형으로 구분하였다.
Table 2
Classification by disasters
재난관리의 단계는 통상적으로 재난 이전 단계인 ‘예방(prevention)’, ‘대비(preparedness)’와 이후 단계인 ‘대응(response)’, ‘복구(recovery)’로 알려져 있으며(Zimmerman, 1985), 이 4단계는 선형적·순환적 특징을 가지고 있다(Choi, 2010). 물론, 예방 단계를 포괄적으로 본다면 ‘예측(anticipation)’의속성을 포함한다고 볼 수도 있다. 그러나 단순히 위험·피해에 대한 예상 뿐 아니라 향후 복원성에 대한 고려와 이를 위한 체계적인 조사 행위 등을 고려한다면 예측 단계 자체가 재난관리의 네 단계와 각각 연계되는 특징을 가지기 때문에 하나의 독립적인 대응주기로 넣을 필요성이 제기된다 할 수 있다. 더욱이, 각 단계의 상호작용을 고려할 때, 미래의 불확실성에 대처하기 위한 예측의 중요성은 보다 커지고 있는 추세이다. Yoon(2013)은 복합적인 위험신호를 조기에 감지하고 선제적으로 대응할 수 있는 예측력에 초점을 맞추어 복원력이 강화되어야 한다고 제안한 바 있다.
이에 본 연구에서는 재난관리 전주기에 예측 분야를 포함시켜 5개 단계로 구성하였으며, 재난안전관련 지식관리나 안전관리체계 구축 등의 5개 단계를 포괄하는 기반 성격의 과제를 고려하기 위해 플랫폼 항목을 추가하였다(Fig. 1).
3.2 분석 결과
3.2.1 재난유형별 분석 결과
3년간 재난안전 R&D 과제의 수는 2012년 1,069건, 2013년1,384건, 2014년 1,850건으로 증가하는 추세를 보였다. 이는 전체 재난안전 R&D 예산이 증가했기 때문인 것으로 볼 수 있다. 재난유형에 대한 연도별 비율은 Fig. 2와 같다.
전체 과제 수의 3년 평균 비율로 보면 사회재난의 수가 평균 42.8%로 가장 크게 차지하였으며, 자연재난(19.0%), 특수재난(16.1%), 소방/기동(8.1%), 해양재난(7.7%) 순으로 나타났다. 재난 전반에 공통분야로 해당되는 과제는 6.2% 정도였다.
자연재난의 경우, 3년간 과제 수 자체는 연간 약 257건으로 거의 변화가 없으나 비율로 보면 감소추세를 보이고 있다. 이는 자연재난의 피해 규모는 커지고 있으나 유형의 변화는 거의 없기 때문인 것으로 판단된다. 우리나라의 특성상 풍수해에 관한 연구가 중심을 이루었으며, 지진이나 화산 발생 위험에 대한 연구도 꾸준히 수행되고 있는 것으로 파악되었다.
반대로 사회재난의 경우, 과제의 개수가 2012년 389개에서 2014년 956개로 약 2.5배정도 증가하였고, 전체 비율 또한 36.4%에서 51.7%로 증가하였다. 본 연구에서 사회재난을 공간적으로 육상에서 발생한 재난 중 자연재난을 제외한 모든 일반적인 재난사고로 정의하고 분류하였는데, 사회적 변화에 따른 안전사고의 종류가 다양해짐에 따라 이에 대한 연구 수요도 증가한 것으로 생각된다. 시설물 안전관리에 대한 연구가 계속적으로 수행되었으며, 전 세계적으로 위협이 되고 있는 전염병 관리에 대한 연구가 증가추세를 보였다.
특수재난 관련 과제는 평균적으로 약 16.1%를 차지하며 큰 변화추세는 없었으나, 3년간 개수는 약 1.5배 증가하였다. 주로 방사능·원자력시설 안전에 관한 과제가 많은 비중을 차지했으며, 이는 원자력시설의 노후화에 따른 관심 증가에서 비롯된 것으로 판단된다.
해양재난과 소방/기동분야는 유사한 비율을 차지하였다. 이 두 분야는 각각 해양과 육상에서 발생하는 재난 대응 및 복구에 목적을 두고 있기 때문에 재난 발생 이후 단계에서 필요한 기술 개발이나 고도화가 대부분을 차지하고 있다.
모든 재난 유형에 공통적으로 해당되는 과제는 다목적 재난모니터링, 재난 발생시 대피 시설, 안전 문화 확산, 대국민 안전교육 등 다양한 성격의 과제를 포함하고 있으며, IoT 기술이나 빅데이터, 스마트 센서 등 신기술을 활용하는 과제가 다수 수행되었다.
재난 유형별 과제 투입 예산을 보면 연도별로 비율의 차이는 거의 없었으며, 평균적으로 보면 사회재난과 특수재난 분야가 각각 32.7%와 30.6%로 가장 높았고, 자연재난(14.2%), 해양재난(11.1%), 공통분야(7.2%), 소방/기동(4.3%) 순서였다(Fig. 3). 대부분 과제 수의 비율이 예산의 비율에도 영향을 미친 것으로 판단되었으나, 과제당 예산을 평균적으로 계산해보면 특수재난 분야 과제의 예산이 가장 큰 것으로 나타났다.특수재난 분야의 경우에는 앞에서 언급했던 것처럼 원자력시설 등 특수 시설물에서 발생 가능한 재난 관련 연구와 같이 환경적 특수성이 기반이 되어야하기 때문에 예산 규모에서 차이가 나는 것으로 보인다.
재난안전 R&D는 사회재난과 특수재난에 절반 이상의 투자가 집중되어 있다. 다양한 재난분야에 균형적인 투자가 이루어져야 할 뿐 아니라, 분야 간 통합적 연구를 확대함으로써 신종 복합재난의 발생 위험에 대처할 수 있는 기술 개발이 필요할 것이다.
3.2.2 재난 관리단계별 분석 결과
재난 관리단계는 예측, 예방, 대비, 대응, 복구, 플랫폼 6개로 구분하여 분석하였는데, 관리단계가 2개 이상 중복으로 포함되는 과제가 다수 있을 경우 복수의 개별과제로 간주하여 분석하였다. 관리단계에 대한 3년간 비율변화는 Fig. 4와 같다.
3년 평균으로 보았을 때, 예방 분야에 해당하는 과제가 32.6%로 가장 많았으며, 이어서 플랫폼(29.5%), 예측(15.4%), 대응(9.9%), 대비(9.7%), 복구(2.9%) 순서로 나타났다.
예방 분야는 모니터링이나 안전성·취약성 평가 등의 과제가 대부분을 차지했다. 특히 2013년 이후부터는 센서를 이용한 모니터링 뿐 아니라 CCTV와 같은 영상자료나 통신기술 등을 이용한 기술 개발이 급증한 것이 전체 과제 비율의 증가에 반영된 것으로 보인다.
플랫폼 분야는 각 관리단계를 포괄하는 기반기술이나 활용·연계 기술을 개발하는 과제이기 때문에, 예측을 위한 데이터수집·관리 기술 개발, 안전정보 통합관리 기술 개발, 안전기준설정에 관한 연구 등 다양한 형태의 과제가 분포하고 있었다.
대비 분야에는 주로 지진재해에 대비하기 위한 내진성능 확보와 재난 예·경보 시스템 개발이 다수 분포하고 있었다. 지진을 제외하고, 실질적으로 재난에 대비하기 위한 기술이 피해 발생 시간을 지연시키는 기술보다는 빠르게 발생 상황을 전달하는 데에 초점을 맞추고 있는 것이라 할 수 있다.
대응 및 복구 분야가 상대적으로 낮은 비율을 보이는 것은 앞의 해양재난 및 소방/기동 분야 분석 결과와 상응한다. 사고발생 시 대응·복구에 효율적으로 사용될 수 있는 장비나 장치의 개발과 의사소통이 어려운 상황에서 사용 할 수 있는 통신장비의 개발이 많이 수행되었다.
플랫폼과 예측 분야를 제외하고 보면, 재난 발생 이후 단계인 대응·복구에 비해, 이전 단계에 해당하는 예방·대비 단계의 과제 비중이 3배 이상 많다. 이러한 결과는 앞의 2절에서 분석한 재난안전 R&D 관련 계획에서 공통적으로 언급하고 있는 ‘대응역량의 강화와 재난 전주기에 대한 전반적 관리’의 필요성을 더욱더 부각시킨다고 할 수 있다. 재난의 위험성과 불확실성이 커지고 있기 때문에 사실상 발생하게 될 재난에 안전하고 신속하게 대응할 수 있도록 기술개발에 대한 효율적 투자 분배가 이루어져야 할 것이다.
4. 결론
사회환경이 복잡해지고 기술이 고도화되는 가운데, 이를 통제하기 위한 제도와 거버넌스는 그 변화속도를 따라가지 못하고 있다. 그 결과 지금까지 예상하지 못했던 복합·대형 재난사고가 더욱 빈번해지고 있으며 안전의 실수요자인 국민을 보호하기 위한 정부의 접근 역시 변화를 모색해야할 시점에 놓여있다. 그간 정부는 기술개발 기반의 재난안전 역량확보를 위해 다양한 계획을 수립해왔지만, 각 유형별 재난 발생 시 신속하고 안전한 대응을 위한 역량 강화와 재난 전주기에 대한 단계별 관리라는 주요 목표를 달성하기 위해서는 R&D 계획단계에서의 보완과 검토가 필요하다.
우리나라의 재난안전 관련 연구개발 계획에서는 재난관리를 위한 실효적 기술개발에 대하여 정부적 차원의 R&D 지원추진전략을 수립하고 있다.
이러한 추진전략이 실제 재난안전 R&D 추진에 어떻게 반영되어 있는지 확인하기 위해 3년간의 재난안전 R&D를 살펴본 결과, 사회재난 관련 과제의 규모나 종류가 증가한 것을 통해 변화에 적응하기 위한 재난안전 기술개발이 활발하게 진행되고 있음을 확인할 수 있었으나, 재난 관리단계에 따른 과제 비율은 여전히 예방과 플랫폼 분야가 절반 이상을 차지하고 있어 대응 기술 개발 및 재난 전주기 관리 측면에서의 연구는 부족한 것으로 분석되었다.
현재 우리 사회에서는 재난으로 인한 피해를 줄이는 것도 중요하지만, 재난이 발생 했을 때 적절하게 대응할 수 있는 능력을 기르는 것이 필요하다. 하지만 최근의 기술개발 현황을 보면 투자 예산이 점차 증가하고 있음에도 불구하고 투자의 분배가 균형을 이루지 못하고 있는 것으로 보인다. R&D는 지식기반의 국가성장을 위한 원동력이며, R&D에 대한 투자는 국가경쟁력을 위한 투자라고 할 수 있다. 현재까지 조금씩 증가하고 있는 재난안전 R&D 예산은 앞으로도 그 필요성에 의해 꾸준히 증가할 것이다. 다만, 이러한 투자가 실제적인 성과로 연결되기 위해서는 그동안 개발이 미약한 분야에 대한 투자가 확대되어, 재난안전 전반에 대한 균형적 발전이 이루어져야 할 것이다.
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