1. 서론
1.1 배경 및 목적
국가기반체계는 에너지⋅정보통신⋅교통수송⋅금융⋅보건의료⋅원자력⋅환경⋅식용수⋅정부중요시설 등 그 기능이 마비될 경우 인명과 재산 및 국가경제에 중대한 영향을 미칠 수 있는 물적⋅인적 체계를 말한다. 이에 「재난및안전관리기본법(이하 “재난법”)」 제25조의2에 의거하여 이러한 ‘국가기반체계 보호를 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있는 시설’을 국가기반시설이라 한다.
이러한 국가기반시설은 재난이 발생하였을 때 국가안전보장과 경제⋅사회에 미치는 피해 규모 및 범위가 크기 때문에 재난법에서 보호규정을 두고 있다. 국가기반체계보호지침(2015년)에서는 교통, 에너지, 정보통신 등 9개분야, 274개 국가기반시설을 지정하고 있다. 특히, 교통분야는 철도, 항공, 화물, 도로, 지하철, 항만 등 35개 시설을 지정하여 보호목표를 설정하여 재난 발생시에도 최소한의 기능이나 서비스가 유지되도록 관리(철도: 30% 운행율, 항공: 50%운행율, 도로: 24시간 미만 등)하고 있다.
세월호 침몰사고(2014년 4월), 인천공항 수화물대란(2016년 1월), 폭설로 인한 제주공항 결항사태(2016년 3월)에도 나타났듯이 교통분야 국가기반체계 마비와 같은 대규모 사회재난 발생 시 초기대처 능력 및 신속한 복구체계 구축을 위한 업무연속성이 미비하며 노후화 및 테러, 기후변화, 도시화 등 다양한 위험에 노출되고 있다. 즉, 2015년 국가기반체계 보호지침(이하 “보호지침”)에 제시되어 있는 위험요인 분석, 위험도평가, 필수기능 범위지정 등 국가기반체계 보호활동 주요내용에 대한 규정이 미흡하여 주관 및 관리기관의 보호활동에 올바른 가이드를 제시하지 못하고 있다. 특히, 주관 및 관리기관의 소관 국가기반시설 취약성분석 및 영향력분석 등 위험분석 절차가 선언적으로만 제시되어 있어, 시설물 특성을 감안한 위험분석이 미흡하거나 일부 발주청에서는 형식적으로 수행되는 경우가 있어 최소한도의 국가기능 유지에 한계가 우려된다. 이에 본 논문은 국내 교통관련 재난관리책임기관의 국가기반시설 관리실태를 파악하고 선진외국의 국가기반시설 재난관리 고도화 전략 등을 파악하여 국내 국가기반시설 재난관리 고도화 방향을 제시하는데 목적이 있다.
1.2 연구대상 및 방법
본 연구는 국가기반체계 보호지침에서 정하고 있는 국가기반체계 시설물중 철도, 항공, 화물, 도로, 지하철, 항만 등 교통분야를 대상으로 하였다.
연구방법으로는 각종 논문 및 서적 등을 통해 관련기관을 파악하였으며, 관계자와의 현지방문 및 면담을 통해 국가기반체계 현황 및 문제점을 파악하였다.
주요 면담기관으로는 정부기관(국민안전처), 발주청(한국공항공사, 서울메트로 9호선, 한국도로공사 등), 연구기관(한국건설기술연구원)의 관련전문가와 면담하였다. 해외의 경우, 미국, 영국 등 국가기반체계를 운용하고 있는 발주청의 홈페이지 및 보고서 등을 통해 구체적인 자료를 획득하였다. 이러한 국내외 국가기반체계 소관 재난관리책임기관의 면담조사 및 자료 등을 본고에 반영하여 교통분야 국가기반체계의 문제점과 개선되어야 하는 정책방향을 제시하였다.
2. 국내 국가기반시설 재난관리 체계현황 및 문제점
2.1 국가기반시설의 재난관리 환경변화 및 현황
2.1.1 국가기반시설 재난관리 환경변화
최근 자연재난 피해규모의 대형화, 신종⋅변종 재난의 등장 등 사회 전반의 재난위험 증가하고 국가기반시설⋅산업시설 노후화, 기술고도화 등으로 재난위험지형이 변화하면서 재난대응체계의 한계가 노출되고 있다.
또한, 기후변화 등으로 인해 자연재난 피해의 대형화가 가중되어 슈퍼태풍, 집중호우, 폭염, 호우, 한파, 가뭄 등 자연재난 빈도와 규모가 증가하고 있다. 한편, 산업시설 및 사회기반시설의 노후화로 특수재난 위험이 증가하고, 기후변화, 국가간 분쟁으로 인해 신종재난이 등장하고 국가기반시설 (물, 정보통신, 전략, 가스, 교통망)의 정보화로 사이버테러의 취약성이 증가하고 있다.
최근의 인천공항 수화물대란(2016년 1월), 폭설로 인한 제주공항 결항사태(2016년 3월)에도 나타났듯이 교통분야 국가기반체계 마비와 같은 대규모 사회재난 발생 시 초기대처 능력 및 신속한 복구체계 구축을 위한 업무연속성이 미비한 실정이나, 국가기반체계 보호관리계획 업무가 형식적으로 수행되거나 아예 누락되는 등 문제가 발생하고 있어 실질적인 운영은 한계가 있는 실정이다. 이러한 다양한 재난위험이 증가함에 따라 국가기반체계 시설물의 취약성 증가, 재난대응 용량(capacity)의 한계 초과1)가 예상됨에 따라 국가기반체계 보호를 위한 전략마련은 어느 때보다 중요하다.
2.1.2 국가기반체계 관련법 검토
국가기반체계 관련법으로 재난 및 안전관리기본법(국가기반시설), 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(기반시설), 사회기반시설 민간투자법(사회기반시설), 시설물의 안전관리에 관한 특별법(이하, 시특법, 1종, 2종시설물)으로 나눌 수 있다.
(1) 재난 및 안전관리기본법
재난 및 안전관리기본법에서 국가기반시설의 지정 및 관리(제26조)를 규정하여 국가기반체계를 보호하기 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있다고 인정되는 시설(이하 “국가기반시설”이라 한다)을 다음 각 호의 기준에 따라 조정위원회의 심의를 거쳐 지정할 수 있도록 규정하고 있다.
또한, 동법에서 Table 1과 같이 “국가기반체계 보호지침”을 두어 어떠한 유형의 재난 발생 시에도 최소한도의 국가기능 유지(차질 없는 공공 서비스 제공)될 수 있도록 국가기반체계 지정기준, 보호목표 설정, 위험관리, 안전점검, 상황관리 등을 제시하고 있다.
Table 1
National Infrastructure Protection Guideline
본 지침은 산업부(에너지), 미래부(정보통신), 국토부·해수부(교통수송), 기획재정부·금융위원회(금융), 보건복지부(보건의료), 원자력안전위원회(원자력), 환경부(환경), 국토교통부·환경부(식용수), 행정자치부(정부중요시설) 등 9개분야, 102개 기관, 274개 국가기반시설을 지정하여 재난 발생 시에도 최소한도 기능과 서비스가 가능하도록 지침에 의해 정하고 있다.
본 지침에 의해 어떠한 유형의 재난 발생 시에도 중단없이 유지해야 하는 최소한의 기능이나 서비스 수준이 충족되도록 Table 2와 같이 정량적, 정성적 목표를 설정하여 보호목표를 설정하고 있다.
Table 2
Protection Objective per Area from National Infrastructure Protection Guideline
(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
“국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토법)” 제2조제6호에서 기반시설을 교통시설, 공간시설, 유통⋅공급시설, 공공⋅문화체육시설, 방재시설, 보건위생시설, 환경기초시설로 분류하고 있다. 기반시설의 세부기준을 동법 시행령 제2조(기반시설)에서 교통시설, 공간시설, 유통공급시설, 공공문화⋅체육시설, 방재시설, 보건위생시설, 환경기초시설로 기반시설을 분류하고 있다.
(3) 사회기반시설 민간투자법
사회기반시설의 정의는 「사회기반시설 민간투자법(법률 제10983호)」 및 「국가회계기준에 관한 규칙(기획재정부령 제126호)」에 규정하고 있다.
“사회기반시설”이란 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 해당 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설로서, 도로, 철도, 항만, 공항, 댐, 중수도, 하천, 어항 등을 지정하고 있다.
아울러, 국가회계기준에 관한 규칙(제14조) 에서 “사회기반시설은 국가의 기반을 형성하기 위하여 대규모로 투자하여 건설하고 그 경제적 효과가 장기간에 걸쳐 나타나는 자산으로서, 도로, 철도, 항만, 댐, 공항, 하천, 상수도, 국가어항, 기타 사회기반시설 및 건설 중인 사회기반시설 등을 말한다”로 정의하고 있다.
(4) 시설물의 안전관리에 관한 특별법
시설물의 안전점검과 적정한 유지관리를 통하여 재해와 재난을 예방하고 시설물의 효용을 증진시킴으로써 공중(公衆)의 안전을 확보하고 나아가 국민의 복리증진 기여에 목적이 있다. 시특법에서 정하는 시설물은 건설공사를 통하여 만들어진 구조물과 그 부대시설로서 1종⋅2종 시설물을 포함하고 있다. 1⋅2종시설물은 도로⋅철도⋅항만⋅댐⋅교량⋅터널⋅건축물 등 공중의 이용편의와 안전을 도모하기 위하여 특별히 관리할 필요가 있거나 구조상 유지관리에 고도의 기술이 필요하다고 인정하여 대통령령으로 정하는 시설물을 말한다.
시특법 대상 1⋅2종 시설물에 대하여 안전진단 전문기관에 의해 주기적으로 안전점검 및 정밀안전진단을 실시하고 있다.
2.2 국내 발주청의 국가기반시설 재난관리현황
국내 발주청의 국가기반시설의 재난관리현황을 파악하기 위해 Table 3과 같이 한국도로공사, 한국공항공사, 서울메트로 9호선을 방문하여 국가기반체계 재난관리현황을 파악하였다. 주요 질의 내용은 국가기반체계의 위험성평가, 국가기반체계의 제도적 문제점 및 애로점 등을 면담하였다.
Table 3
National Infrastructure Disaster Management Situation Related Interview Overview
2.2.1 한국도로공사
한국도로공사(이하, 도공)에서는 국토교통부 산하의 공기업으로 전국 고속도로 4천키로미터의 운영 및 개보수뿐만 아니라, 고속도로 건설의 중추적인 역할을 하고 있다. 일평균 고속도로 통행료는 100억원, 통행차량수는 408만대로 국민 생활과 매우 밀접한 기업이다.
국민생활과 국가경제에 중요한 고속도로는 국가기반시설로 지정되어 있어 국가기반체계 보호지침(이하, 보호지침)에 의해 국가기반체계 보호관리계획을 작성하도록 규정되어 있다.
도공의 담당부서는 재난안전처로 상기 보호지침에 의해 성남 교통정보센터가 국가기반시설로 지정되어 있으나, 실질적으로는 전국의 고속도로를 대상으로 국가기반체계 보호관리계획을 작성하고 있다. 보호지침에 의해 고속도로 및 우회도로 모두 교통두절로 인터체인지간 접근 불가능 지속상태를 24시간 미만으로 유지하도록 보호목표 기준을 설정하고 있다. 이에 보호목표 상기 규정에 의해 위험도 분석을 하도록 되어 있다.
그러나, 보호지침은 고속도로의 지역 또는 일정 단위별로 위험성평가 방법이 제시되어 있지 않아 고속도로 특성을 반영한 위험성 평가는 어려운 실정이다. 예를 들어 타 분야는 단일 시설물(점 개념)을 기준으로 하지만, 고속도로는 선 개념으로 전국의 4천키로미터의 고속도로에 대해 위험성평가를 하기에는 현실적 한계가 있는 것이다. 아울러, 전국에 산재되어 있는 고속도로라는 시설물의 세부요소를 어디까지 구분하여 지리적, 환경적 요건에 맞는 리스크를 식별할 것인지에 대한 명확한 기준이 부재한 실정이다.
이에 고속도로 특성에 맞는 명확한 기준이 부재하여 전국의 고속도로를 단일시설물로 보고 자연적 위험(태풍 및 홍수, 대설, 지진), 사회적 위험(터널화재, 붕괴 및 폭발, 핵심정보유출), 정보시스템 위험(해킹, 바이러스, S/W 오류, H/W 오류), 기반위험(전력공급중단, 통신장애, 물류중단)으로 구분하여 위험성 평가를 실시하고 있다.
즉, 고속도로의 지리적, 환경적, 시설 특성을 고려하고 있지 않은 채 포괄적으로 고속도로 전체를 단일시설로 인식하여 위험성 평가를 하고 있는 것이다. 이렇게 시설물 특성에 맞지 않는 보호지침에 의해 운영됨에 따라 국가기반체계보호관리계획이 형식적으로 운영되고 있는 실정이다.
2.2.2 한국공항공사
한국공항공사는 김포, 김해, 제주, 대구, 광주 등 국내 14개 공항을 효율적으로 건설⋅관리⋅운영하는 공기업이다. 한국공항공사는 8,754억원의 매출액과 7,334만명의 항공여객(2016년 기준)을 목표로 하는 중추적인 국가기반시설로서 안전총괄팀에서 국가기반시설 보호체계를 담당하고 있다.
보호지침에서는 항공의 경우, 항공사는 1일 항공기 운항률이 50%이상 유지가 되고 공항운영이 다소 지연되는 경우가 있더라도 중단되지 않는 공항운영 유지를 보호목표로 설정하고 있다.
한국공항공사에서도 공항전체(예: 김포공항, 김해공항)를 단일 시설로 하여 위험성평가를 실시하고 있다. 또한 별도의 전문 조직(자문위원 등)을 통해 위험성 평가를 실시하지 않고 부서차원에서 위험성평가를 실시하고 있다.
위험성평가는 자연적 위험(태풍, 호우), 사회적 위험(화재, 붕괴, 테러), 정보시스템 위험(인터넷장애, 해킹), 기반위험(전력공급중단, 통신장애)로 구분하여 위험요인과 사고유형을 분석하고 있다.
한편, 국내 공항은 내륙공항과 해안공항으로 구분된다. 이러한 내륙공항과 해안공항은 강풍의 정도 등 자연조건이 상이함에도 불구하고 동일한 위험성 평가기준에 의해 평가가 이루어져 공항 특성에 맞는 위험성 평가가 어려운 실정이다. 이에 자연조건 등 공항특성에 맞는 세부적인 국가기반체계 보호지침이 필요한 실정이다.
2.2.3 서울메트로 9호선
서울메트로 9호선은 한국철도공사, 서울메트로, 각 지방도시철도공사, 대구지하철, 분당선을 비롯하여 국가기반시설 보호관리기관으로 지정되어 있다. 서울메트로 9호선에서는 국가기반시설 보호지침도 수행을 하지만, 사내 규정으로 정기적으로 매년 1회 위험도 평가를 실시하고 있다.
위험도 평가는 국가기반체계 보호지침에 의한 위험도 평가뿐만 아니라, 국토부 주관으로 산업안전 부분으로 SMS (Safety Management System2))과 연계하여 위험성 평가를 하고 있다. 서울메트로 9호선은 철도사고 뿐만 아니라, 직원위험도, 시설물 위험도, 운행장애 위험도 등 세부적으로 각 분야의 위험도를 분석하고 있다. 위험도평가 절차는 위험도 분석, 위험도 산정, 안전대책 수립, 안전목표⋅안전계획 수립의 순서로 위험도 평가를 실시하고 있다.
분석 평가자는 별도의 위험도평가 운영반 및 분야별 분석평가반이 실시하고 9개분야(관제, 승무, 역운영, 전기, 시설, 설비, 신호, 통신, 차량)에 대해 382건의 위험목록을 작성하여 위험도 분석을 실시하고 있다.
382건의 위험요인을 근거로 철도사고(열차충돌⋅탈선⋅화재, 철도안전사고, 시설물사고, 운행장애 등) 시나리오를 작성하여 이에 따른 세부요소의 위험도 평가 Profile을 통해 각 요소별 위험도를 파악하여 관리하고 있다.
2.3 국내 발주청의 국가기반시설 재난관리 문제점
2.3.1 기반시설별 특성을 반영한 지침 및 매뉴얼 부재
사회기반시설 관련 주관 및 관리기관은 보호지침에 근거하여 자체적인 국가기반시설 위험분석을 위한 절차를 마련하고 실시하도록 되어 있다. 그러나 대부분의 주관 및 관리기관이 소관 시설물은 국민안전처에서 요구하고 있는 위험분석을 위한 절차를 따르는데 어려움을 겪고 있다. 특히, 국가기반체계 위험분석의 근간이 되는 위험성 분석의 경우, 대부분의 재난관리책임기관이 개념조차 정립하고 있지 못한 실정이다.
이는 소관 주관 및 관리기관의 위험분석에 대한 전문성 부족도 문제이지만, 보호지침 상의 위험분석 절차가 실제 업무를 수행하는 담당자에게 필요한 상세한 정도의 위험성 및 영향성 분석을 할 수 있는 역량을 갖추고 있지 못하다는 것이 문제이다. 특히, 다양한 국가기반시설별로 적합한 위험분석을 수행하기 위해서는 기반시설별 특성이 반영된 절차가 제시되어야 하나 현행 보호지침에는 개괄적인 가이드만 제시되어 있다.
2.3.2 복합재난 등에 대비한 분야별 시설물의 상호연관성 분석 미흡
최근의 재해발생 피해가 개별 시설물 단위에 국한되어 있는 것이 아니라 광범위한 지역 내의 다양하고 서로 연계되어 있는 시설물들에 복합적으로 발생하기 때문이다.
위험분석은 대상 지역범위, 시설규모, 재해 영향범위, 참여주체 등에 따라 적용범위와 절차가 달라져야한다. 그러나, 보호지침에서는 개별 국가기반시설에 대한 위험분석 세부내용이나 상호연계된 국가기반시설에 대한 지침을 담고 있지 못하여 2차, 3차 피해에 따른 복합재난의 대비에 취약한 실정이다.
2.3.3 시설물특성을 반영한 위험분석방법 미흡
발주청에서는 시설물 특성에 맞는 위험평가 기법이 없는 관계로 위험성 평가가 어렵고 복잡한 기법으로 인식하고 있었다.
우리나라의 보호지침은 위험분석 절차가 세부적인 내용을 담고 있지 않아 소관 유관 및 관리기관의 담당자가 실무에 바로 적용하기 어렵다.
이에 담당자는 보호지침에서 단위 시설물을 대상으로 위험성 평가를 실시할 수 있는 명확한 세부규정이 없어 시설물(예: 고속도로, 공항 등)을 단일 시설로 인식하여 위험성평가를 실시하고 있다. 아울러, 별도의 전문 조직(자문위원 등)을 통해 위험성 평가를 실시하기 보다는 부서차원에서 위험성평가를 실시하는 등 형식적으로 운영되고 있다는 지적을 받고 있다.
2.3.4 시설물 특성을 반영한 교육⋅훈련 프로그램 부재
주관기관 및 관리기관은 보호지침에 의해 국가기반시설 담당자의 보호역량 강화를 위해 효과적인 교육⋅훈련 프로그램을 개발하고, 운영 및 연습에 관한 사항을 별도 규정하여 이에 따라 훈련시행을 하도록 규정하고 있다.
그리고, 보호지침에 의하면 주관기관 및 관리기관은 보호지침에 의해 교육⋅훈련프로그램을 자체적으로 개발하도록 되어 있으나, 당해 시설물 특성을 반영하여 위험성평가 기법 등 교육⋅훈련 프로그램을 개발하거나 운영하는 기관이 부재3)하여 교육훈련 인프라가 부족한 것으로 나타났다.
3. 선진외국의 국가기반시설 재난관리 체계
3.1 미국
미국에서는 국가기반체계 보호를 위한 활동들의 기본구조를 국가기반체계 보호계획(NIPP: National Infrastructure Protection Plan)에서 제시하고 있다.
국가기반체계 보호계획(NIPP: National Infrastructure Protection Plan)에서는 국가기반체계 보호활동의 목표를 “국가의 핵심기반 및 주요자산(CIKR: Critical Infrastructure and key resources)을 파괴(Destroy), 무능화(Incapacitate), 착취(Exploit) 하려는 테러리스트들의 고의적인 노력으로 인한 영향을 예방(Preventing), 방지(Deterring), 중화(Neutralizing), 경감(Mitigation) 함으로써 더 안전하고(Safer), 위험이 없는(Secure), 재난에 강한(Resilient) 국가를 건설하고, 공격이나 자연재해, 그 밖의 긴급 상황 발생 시 핵심기반체계 및 주요자산의 신속한 회복과 시의적절한 대응 등 국가적 대비를 강화”하는 것으로 정의하고 있다(NDMRI, 2011).
대규모 대피 사고 부속서(Mass Evacuation Incident Annex)4)에서는 연방 대응이 필요한 사고 발생시 대규모 인구의 피난에 대한 연방, 주, 지역의 지원을 통합하기 위하여 대규모 대피기능의 개요, 정부기관의 역할과 책무, 전반적인 안내지침을 제공하여 민관의 협력을 강조하고 있다.
미국 의회 연구 보고서에 의하면 특정 장소 및 시설에 대해 33,000개의 기반시설 자산 목록을 축적하고 이 중 국가적 관점에서 중요하다고 판단되는 1,700개의 자산을 관리하고 있다.
즉 국가기반체계 보호활동의 목적은 국가기반체계의 보호 및 개량을 통해 국가기반체계를 파괴하거나 무능화 시키려는 테러 등 위기 발생을 방지 및 제지함으로서 안전한 미국을 만들어 나가는 것이고, 9.11테러 등으로 방호개념이 고려되어 테러 공격이나 자연재난 혹은 그 외의 비상사태에 대하여 강력한 국가 방어태세와 시기적절한 대응을 통해 신속한 복구활동을 수행하고 있다(Oh, 2009).
미국의 국가기반시설 재난관리 특징은 주정부는 안보 파트너십을 구축하고, 조정된 정보공유를 촉진하며, 자신의 관할구역에서 CIKR 보호를 위한 기획과 준비를 도모하는 책임을 진다. 또한 주정부는 조정의 중심으로써 역할을 수행하고 있으며, 예방, 보호, 대응, 복구의 권위와 역량, 자원을 모두 집결시키고 위협이나 사고의 상황이 관할구역의 역량을 초과하는 경우에 연방단위의 지원을 요청하는 것을 조정한다.
미국은 금융 등 18개 분야별 국가기반시설을 총괄할 수 있는 지침과 각 분야별의 특성을 반영하는 지침이 구축되어 운영되어 있다.
특히, 철도, 도로, 항공 등 교통분야에서도 시설물 특성에 맞게 위험성 절차, 평가, 기준 등이 제시되어 있다.
3.2 독일
2001년 9.11테러 및 2002년 엘베강 홍수 이후 국가적 차원의 재난 관리의 중요성이 대두되면서 재해시 각 주 간 정보 공유에 도움을 주기 위한 연방 조직으로서 2004년 5월 1일 연방 시민보호 재난지원청(BBK: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, Federal Office for Civil Protection and Disaster Assistance)이 설립되었다. 이로써 독일은 국가적 위기 발생 시 연방정부의 재난 대응력을 높여 연방정부와 지방정부를 포괄하는 비상관리체계를 도입하는 방향으로 전환하였다(Choi, 2008).
독일의 국가기반시설 재난관리 특징은 국가기반체계의 보호 역시 정부당국의 노력만으로는 한계가 있기 때문에 독일에서는 공공부문과 민간부문과의 협력을 중요시하고 있으며 민-관 상호협력 및 조정 기능이 활성화 되어있다(NISA, 2010).
또한, 독일은 핵심기반시설이 처할 수 있는 위협들을 자연재해, 기술적⋅인적재난, 테러⋅범죄⋅전쟁 등으로 나누고 이러한 위협들을 위험분석 및 보호활동 옵션 선택 시 반드시 포함해야 한다는 포괄적, 정성적 재해 접근방식(All-hazards approach)5)을 택하고 있다. 국가기반체계 각 시설별 필수기능의 수준을 구체적으로 밝히고 있지는 않지만 핵심기반체계 보호를 위한 국가전략(NSCIP)에서 국가기반체계 운영자들이 필수기능을 정의하고 보호의 수준을 결정하기 위하여 필요한 기본적인 절차 및 방법론들을 제시하고 있다.
BBK(2008) 보고서의 위험분석 예시에서는 크게 위험성 분석(Criticality analysis), 위협 분석 및 시나리오 설정(Threat analysis and scenario development), 위험성분석(Vulnerability categories), 위험 산출(Risk calculation), 시나리오별 위험 비교(Risk comparison) 등의 절차를 포함하고 있다.
3.3 영국
영국은 내각 사무처(Cabinet Office) 시민비상사무국(Civil Contingencies Secretariat)에서 기반체계 및 기업 방재력 프로그램(Infrastructure and Corporate Resilience)을 운영하고 있다. 이 프로그램은 “공공 및 민간 부문 조직들이 그 규모와 상관없이 모든 위험으로부터 기반체계와 공급 및 배분 시스템의 심각한 파괴를 막기 위해 방재력(Resilience)을 형성하는 것”을 목적으로 하고 있다.
영국의 국가기반체계 관리는 1989년 안보서비스법과 2004년 비상대비 시민보호법에 의거하여 2007년 국가기반체계보호센터(CPNI)가 설립되면서 본격화 되었다. 현재 CPNI는 기관 간 혹은 부서 간 기관으로서 다수의 국가기반체계 관련 부와 청의 자원을 활용하는 조직으로 활동하고 있다.
2012년 핵심기반시설 분야별 방재력 계획(Sector Resilience Plan for Critical Infrastructure)에서는 자연재해 뿐 만 아니라 모든 위험에 대한 주요 핵심기반시설의 방재력을 평가하는 계획을 포함하고 있다. 특히, 영국 정부는 2009년 국가 기반시설 9개 분야에 대한 홍수 위험성을 평가 하였으며 그 결과를 2010년 핵심기반시설 분야별 방재력 계획에 반영하였다. 분야별 방재력 계획은 국가적 위험 평가(National Risk Assessment)에서 인지된 의도된 위협과 의도되지 않은 재해 등 상대적인 위험에 대하여 기반체계의 중요도(criticality)를 평가하고 방재력을 형성하는 시초가 되었다.
국가기반체계의 필수기능과 관련하여 전략적 프레임워크와 정책진술(Strategic Framework and Policy Statement) 보고서에서 홍수에 대하여 핵심국가기반체계가 갖추어야 할 방재력의 잠정적인 최소 기준을 제시하고 있다. 이 기준은 2007년 여름 홍수에 대한 2009년 Pitt 보고서의 제안을 따르고 있는데, 이에 따라 영국은 2007년 홍수 이후 자연재해에 대비한 국가기반체계 보호를 중요하게 다루고 있으며, 최근에는 재난의 범위를 넓혀 전염병이나 테러와 같은 위협(포괄적 개념)으로부터 기반시설 및 기업의 방재력을 형성하기 위한 프로그램들을 제공하고 있다.
영국의 국가기반시설 재난관리체계 특징을 정리하면 위험 평가를 바탕으로 기반체계 분야별 방재력 형성 기준을 설정하여 업무 및 서비스가 지속될 수 있도록 하고 있다. 아울러 각 보호 주체들 간에 기반체계보호 모범사례를 공유하며, 기반시설 간 상호의존성을 고려하여 위험으로부터 국가기반체계의 손실이나 중단을 최소화하려는 노력을 추진하고 있다.
3.4 시사점 분석
국가기반시설의 대상은 미국, 독일 등 해외 주요 국가들이 우리나라보다 전반적으로 광범위하게 지정(Table 4 참조)하고 있으며, 지정기준도 포괄적⋅정성적으로 제시하고 있다. 특히 독일의 경우 지정된 시설 대상별 필수기능을 정의하고 관리하는 것이 아니라 위험도 평가를 통해 우선순위를 결정하고 위협시나리오별로 대응할 수 있는 가이드라인을 제시하고 있다.
Table 4
Comparison of National Infrastructure in Advanced Countries
주요 국가들의 기반시설 관리는 중앙집권적인 제어가 아니라 지자체 또는 민간과 파트너링 관계로 협력할 수 있는 시스템으로 발전하여 왔다. 아울러 국가기반시설의 방재력을 강화하기 위하여 시설물별 위험성 평가 절차 및 방법론을 제시하고 있다.
선진외국의 국가기반시설 재난관리체계를 분석한 결과 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있었다.
첫째, 기반시설물별 특성을 반영된 위험성평가 지침이 제시되어 있다.
둘째, 정부당국의 노력만으로는 한계가 있기 때문에 공공
부문과 민간부문과의 협력을 중요시하여 신속한 대응과 2차⋅3차 피해에 대비하고 있다.
셋째, 국가기반시설은 국가중요시설이므로 방호개념을 중요 사항으로 인식하고 있다. 아울러 보호주체간 기반체계보호 모범사례를 공유하여, 기반시설 간 상호의존성을 고려하여 위험으로부터 국가기반체계의 손실이나 중단을 최소화하고 있다.
특히, 개별시설물에 대한 위험관리는 개별시설물 소유자나 단체장이 우선 관리하고 있으며, 개별시설물의 상호영향관계와 여러 지역을 포괄하는 대책과 관리에 대하여 국가적 통합관리가 이루어지고 있다. 즉, 이들 주요 국가에서는 개별시설물의 문제가 발생하거나 테러, 홍수, 전염병과 같은 외부 위협(Threat)이 발생했을 때 시설물간의 위험의 연쇄효과를 제어하고 종합적인 시설물과 지역의 성능 유지에 초점을 두고 있다.
4. 국내 국가기반시설 재난관리 고도화 방향
4.1 시설물 특성에 맞는 매뉴얼 개발 및 방호개념 추가
국가기반시설중 교통시설물은 철도, 항공, 화물, 도로, 지하철, 항만으로 구분할 수 있다.
교통시설물이지만, 육상, 항공으로 나누고 점과 선으로 각각의 시설물이 매우 상이한 형태를 띄고 있으나, 국민안전처에서는 9개분야 274개 국가기반시설을 단일적인 보호지침으로 운영되고 있다.
미국, 독일 등 선진외국에서는 방재력 강화를 위하여 국가기반시설을 총괄할 수 있는 지침과 각 분야별의 특성을 반영하는 지침이 구축되어 운영하고 있다.
발주청 면담조사에서도 가장 큰 애로요인은 시설물 특성을 고려한 위험성 평가방법, 절차, 세부기준 등의 명확한 규정이 없다는 것을 공통적으로 지적하였다. 이로 인해 해당 발주청에서는 국가기반보호체계를 형식적으로 운영할 수 밖에 없다는 것이었다.
또한 국내외적으로 테러빈발이 우려가 되고 있으나 국내의 보호지침에는 방호개념이 부재한 실정이다. 앞서 미국의 국가기반체계 보호계획(NIPP)에서 기술했듯이 테러리스트의 고의적인 국가기반체계 파괴 및 무능화(Incapacitate)를 방지, 경감, 복원하기 위한 활동 등을 국가기반체계 보호활동의 목적으로 제시하고 있다. 이에 국내에서도 국가기반체계 보호지침에 방호개념을 추가하여 철도, 도로, 항공 등 시설물 특성에 맞게 위험성 절차, 평가, 기준 등의 제시가 고려될 필요가 있다.
4.2 성숙도에 맞는 위험평가방법 개발 및 단순화
국내의 국가기반체계 보호지침은 아직까지 위험분석 절차가 세부적인 내용을 담고 있지 않아 유관 및 관리기관의 담당자가 실무적용에 장애요인으로 지적받고 있다.
또한 시설물에 대한 위험분석을 수행하기 위해서는 대상시설물의 특성에 맞는 세부정보, 발생 가능한 위험 또는 재난정보, 그리고 이러한 재난이 발생할 수 있는 확률적 가능성과 크기 등에 대한 세부적인 내용이 필요하다. 또한 국가기반시설을 담당하는 재난관리책임기관의 면담조사에서 문제점으로 지적되었듯이 대부분의 소관 시설물은 국가기반체계 위험분석의 근간이 되는 위험성 분석의 경우, 대부분의 재난관리책임기관이 개념조차 정립하고 있지 못하고 있어 형식적으로 운영되고 있는 실정이다. 이에 국내의 부족한 국가기반체계 제도적 기반 및 평가방법을 고려해 보았을 때, 발주청의 국가기반체계 성숙도를 고려한 위험성 관리기법 제시가 필요하다. 즉, Fig. 1과 같이 발주청이 수준 및 역량에 따라 국가기반체계 보호 프로세스를 운영할 수 있도록 ① 간략형, ② 표준형, ③ 세부형 등 단계적 구성이 필요하다.
이에 발주청의 위험성평가 수준 및 역량을 고려하여 각 시설물 특성을 반영하면서도 소관 주관 및 유관기관 담당자가 실제 업무에 적용 가능하도록 절차와 분석 방법을 단순화한 활용가이드를 마련할 필요가 있다.
4.3 공공부분과 민간부분의 협력 중시
국가기반시설은 매우 방대하고 국가중요시설이므로 이들 시설물의 보호 역시 정부당국의 노력만으로는 한계가 있다. 또한 최근의 재난은 최근의 재해발생 피해가 개별 시설물 단위에 국한되어 있는 것이 아니라 광범위한 지역 내의 다양하고 서로 연계되어 있는 시설물들에 복합적으로 발생하기 때문에 민관협력 체계 구축이 필요하다.
이러한 이유로 독일에서는 공공부문과 민간부문과의 협력을 중요시하고 있으며 민-관 상호협력 및 조정 기능을 강조하고 있다. 미국에서도 대규모 대피 사고 부속서(Mass Evacuation Incident Annex)에서 민관 파트너십을 구축하여 민관의 협력을 강조하고 있다.
국내의 국가기반체계 보호지침에서는 민관협력 체계 구축부분은 아직 고려하고 있지 않은 사항이므로 이에 대한 세부적인 내용이 필요하다.
4.4 발주청의 특성에 맞는 교육훈련 프로그램 개발
국가기반체계 보호활동 및 위험분석과 관련하여 범부처 대상의 교육 프로그램을 개발하고 실시할 필요가 있다. 국민안전처의 국가기반체계 재난관리평가에 의해 기반시설의 보호활동에 대한 인식이 다소 높아지고 있으나, 보다 구체적이고 적극적인 보호활동을 유도하기 위해서는 소관 주관 및 관리기관 담당자들이 보호활동 관련 지식을 습득할 수 있는 교육프로그램 개발이 필요하다.
이에 영국에서는 각 보호 주체들 간에 기반체계보호 모범사례를 공유하며, 기반시설 간 상호의존성을 고려하여 위험으로부터 국가기반체계의 손실이나 중단을 최소화하고 있다. 이에 국내의 국가기반체계 보호지침에서도 실무자가 국가기반체계 지침에 따라 위험성 분석, 영향성 분석 등을 하기에 어려우므로 예시 및 모범사례 등을 제시할 필요가 있다.
이의 활성화 및 유인책으로 국가기반체계 보호활동 및 위험분석과 관련된 지식, 절차 등을 습득할 수 있도록 국가기반체계 수립기관간 경진대회를 통해 국가기반 교육훈련 기법의 활성화도 고려해 볼 필요가 있다.
5. 결론
본고는 국내 교통관련 재난관리책임기관의 국가기반시설 관리실태를 파악하고 선진외국의 국가기반시설 재난관리 전략 등을 파악하여 국내 국가기반시설 재난관리 고도화 방향을 제시하였으며 주요 결과는 다음과 같다.
첫째, 국내 국가기반보호체계의 환경변화와 현황분석을 통해 국가기반보호체계의 당위성을 살펴보고, 발주청의 국가기반보호체계의 미비점을 점검하였다.
둘째, 미국, 독일, 영국 등 선진외국의 국가기반시설의 현황 및 체계를 파악하고 각국의 국가기반보호체계의 특징을 분석하여 국내의 국가기반시설 재난관리 고도화에 참고할 수 있도록 시사점을 제시하였다.
셋째, 지금까지 도출된 국내외 국가기반시설 보호체계 구성방향을 통해 ① 시설물 특성에 맞는 매뉴얼 개발 및 방호개념 추가, ② 성숙도에 맞는 위험평가방법 개발 및 단순화, ③ 공공부분과 민간부분의 협력 중시, ④ 발주청의 특성에 맞는 교육훈련 프로그램 개발 등으로 국가기반시설 재난관리 고도화 방향을 제시하였다.
마지막으로, 본 연구에서 제시한 국가기반시설 재난관리 방향성의 운용상 문제점을 보완하기 위하여 보다 세부적인 방안도출이 필요하며 각각의 시설물별 위험성 평가를 위해 향후 지속적인 연구가 필요할 것으로 사료된다.
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