1. 서 론
환경으로 다량의 방사성물질의 방출을 초래하는 원자력사고는 방사선피폭과 방사성오염으로 대표되는 방사선학적 측면뿐 아니라 건강, 환경, 경제, 사회, 문화, 윤리 등의 비방사선학적 측면에서 광범위한 지역과 대규모 인구집단에 영향을 미친다. 이러한 영향들은 원자력사고의 특성에 따라 비상이 종료된 이후에도 오랜기간 동안 지속될 수 있다(IAEA, 1988, 1991, 2015a). 그러나 대부분의 국가는 원자력사고의 피해가 초기대응의 성패에 크게 좌우됨에 착안하여 사고의 초기단계에서 생명, 건강, 환경 보호를 위한 대책마련에 집중하여 왔다(IAEA, 2002, 2007).
국제원자력기구(International Atomic Energy Agency, IAEA)와 국제방사선방호위원회(International Commission on Radiological Protection, ICRP)는 원자력사고 관리를 위해 사고의 단계를 Fig. 1과 같이 비상단계(비상대응단계와 전환단계)와 복구단계로 구분한다(IAEA, 2015b; ICRP, 2020). 다량의 방사성물질이 환경으로 방출되어 각종의 방호조치를 즉시 취하는 비상대응단계 이후, 상황이 통제 하에 놓이고 방사선학적 상황에 대한 특성화가 완료되면 정상적인 사회경제 활동의 재개를 위한 전환단계가 개시된다. 전환단계는 비상의 종료와 함께 종료된다. 비상이 종료된 후에는 삶의 질, 사회⋅경제 시스템, 기반시설 및 환경을 복원하기 위한 복구단계가 이행된다.
원자력사고의 비상대응단계 동안 수백~수천 명의 사람들이 소개되거나 이주될 수 있고, 방사성물질에 의한 광범위한 오염으로 인해 피해 인구집단의 정상적인 생활은 복구단계까지 상당한 차질을 유발한다. 체르노빌과 후쿠시마 원전사고 이후 소개된 수 천명의 사람들이 여전히 그들의 집으로 복귀하지 못하고 있으며 일부지역은 접근통제구역으로 관리되고 있다(IAEA, 1991, 2015a). 이와 같이 과거 원자력사고 경험으로부터 적절한 복구대책이 수립되지 못한 경우 직면할 수 있는 문제점이 강조되고 있으며, IAEA의 “원자력 또는 방사선 비상에 방호전략 수립시 고려사항”과 같은 문서는 원자력사고의 대응을 위한 효율적인 계획 수립에 있어서 준비단계의 중요성을 강조한다(ICRP, 2012; IAEA, 2018, 2021; NEA, 2021).
특히 후쿠시마 원전사고 이후 신속한 사회적, 경제적 활동재개를 위해 비상단계에서 복구단계로의 순조로운 전환과 복구의 중요성이 부각되면서 최근 IAEA 등 국제기구는 비상종료를 위한 전환단계와 복구단계의 대책수립에 관한 권고 및 지침을 발간하고 있다(IAEA, 2014, 2015b, 2018; ICRP, 2020; NEA, 2022). 이들 국제기구는 원자력사고의 복구가 장기간의 복잡하고 자원 집약적인 과정임을 고려하여 복구 프로세스를 효과적으로 관리하고, 필요한 자원을 가용토록 하여 복구목표를 달성하기 위한 복구체계를 수립할 것을 권고한다. 그리고 복구를 위한 핵심요소로서 거버넌스(여기서 거버넌스란 복구에 책임과 역할을 지닌 조직들 간의 관리체계를 말한다), 방사선감시 및 선량평가, 식품 및 음용수 관리, 의료 후속조치, 복원과 제염, 방사성폐기물관리, 이해관계자의 참여 및 커뮤니케이션과 관련한 대책을 마련할 것을 권고한다. 이러한 국제기구의 권고에 따라 미국, 프랑스, 일본, 캐나다 등의 원자력 선진국은 자국의 특수성을 고려한 원자력사고 복구관리체계를 수립하여 원자력비상관리에 책임이 있는 중앙정부, 지방정부, 이해관계자에게 지침을 제공하고 있다(ANS, 2012; Act, 2013; FEMA, 2016; Health Canada, 2020).
우리나라는 『원자력시설 등의 방호 및 방사능방재 대책법(이하 “방사능방재대책법”)』에서 원자력사고시 범정부적인 대비, 대응, 복구에 관한 사항을 정하고 있다(Act, 2020a). 본 법에서 대응단계에서의 원자력비상대응조직의 책임과 역할은 상대적으로 잘 확립되어 있는 반면에 전환 및 복구 단계의 세부사항은 보다 정교화하고 문서화할 필요가 있다. 복구체계는 서로 다른 조직과 개인이 참여하는 비상단계와 복구단계 간의 전환을 용이하게 해야 한다. 따라서 대비단계에서 대응에 참여하는 다양한 조직 간의 관계를 구축하는 것이 중요요하므로 거버넌스와 조정 대책과 함께 복구 관련조직의 책임과 역할을 국가체계에서 명확히 설정할 필요가 있다. 본 연구는 원자력안전 표준을 제공하는 IAEA가 권고하는 관련 요건과 지침 그리고 원자력 선진국의 복구체계 수립 현황에 기초하여 앞서 기술한 복구의 핵심요소 중 신속한 전환과 효율적 복구를 위한 거버넌스 강화방안에 대하여 고찰한다.
2. 전환⋅복구 단계의 특성과 거버넌스 관련 IAEA 권고 및 국외 현황
2.1 원자력비상 전환단계의 특성
원자력사고가 진행됨에 따라 비상대응의 초점은 상황을 제어상태로 두고, 공공의 방호조치를 취하는 것에서 시의적절하게 사회경제적 활동을 재개하는 방향으로 전환된다. 따라서 대응단계에서 복구단계로의 전환은 관리와 전략의 변화를 특징으로 한다. 대응단계 동안의 전략은 잠재적으로 높은 수준의 피폭과 중앙결정과 함께 긴급성에 의해 주도되는 반면 복구단계 동안의 전략은 보다 분권화되고 덜 긴급하며 생활조건의 개선과 피폭감소에 중점을 둔다. 이 시점에서 방사선학적 사항은 단지 의사결정 과정의 여러 요소 중 하나일 뿐이며, 건강, 환경, 경제, 사회, 문화, 윤리적, 정치적 사항 등을 고려해야 한다. 복구활동은 대개 다음 사항을 포함한다.
따라서 복구단계에서는 대응단계에 직접 관여하지 않았던 각기 다른 책임을 지닌 보다 많은 조직이 의사결정 과정에 참여하게 된다. 의사결정자의 참여 수준은 비상영향의 중요성과 복구과정의 세부사항에 따라 달라진다. 특히 피해를 입은 개인과 지역사회가 광범위하게 참여하기 때문에 의사결정에서 피해를 입은 지방자치단체(이하 “지자체”)의 역할이 중요해진다.
대응과 복구 단계에서 전략의 변화와 함께 관리의 측면에서도 전환단계에는 비상대응 동안에 활동했던 비상대응조직은 점차적으로 일상임무로 복귀하여 향후의 비상에 대비하게 되므로 복구단계에서 관련 권한, 역할, 책임을 지닌 다른 조직이 활동을 인계받을 수 있도록 해야 한다.
2.2 IAEA 요건과 지침
IAEA의 일반안전요건(General Safety Requirement, GSR) 문서는 기본적인 안전 목적과 원칙에 따라 사람과 환경의 보호를 보장하기 위해 충족해야 하는 요건을 권고한다. 또한 일반안전지침(General Safety Guide, GSG)은 상위 문서인 일반안전요건을 준수하기 위한 방법에 관한 권고와 지침을 제공하는 문서이다.
2.2.1 일반안전요건 제7편(GSR Part 7)
GSR Part 7 (원자력 또는 방사선학적 비상의 대비와 대응)은 원자력비상시 정부의 권한 및 책임과 관련하여 다음과 같이 규정하고 있다.
정부는 사업자, 지방, 지역, 국가 수준 그리고 적절할 경우, 국제수준에서 원자력 또는 방사선 비상을 예상, 대비, 대응하고 복구하기 위한 적절한 준비를 해야 한다. 이러한 준비는 모든 수준에서 원자력 또는 방사선 비상 대비와 대응을 효과적으로 관리하기 위한 입법과 규정 제정을 포함한다.
비상대책은 책임과 권한의 명확한 할당을 포함해야 하고, 대응의 모든 단계에서 조정 등을 제공해야 한다.
정부는 사업자, 규제기관과 대응조직 간에 원자력 또는 방사선 비상 대비와 대응 관련 모든 역할과 책임을 사전에 명확하게 할당하고 있음을 보장해야 한다.
정부는 예상되는 역할과 책임, 평가된 위험을 고려하여 대응조직, 사업자와 규제기관이 필요한 인적, 재정적, 기타 자원을 보유하고 있음을 보장함으로써 방사선학적, 비방사선학적 결과 모두를 준비하고 대응토록 해야 한다.
정부는 원자력 또는 방사선 비상대응 활동을 적절하게 관리할 수 있도록 보장해야 한다.
관련 비상계획에 권한의 위임 그리고/또는 이양 대책을 명시해야 하고, 모든 관계자에게 이양을 통지하는 대책을 명시해야 한다.
2.3 국외 현황
2.3.1 미국
연방비상관리청(Federal Emergency Management Agency, FEMA)은 “국가적 재난의 복구체계”를 수립하여 자연재난 등 위험이 있는 모든 사고에 대한 복구지침을 제공한다(FEMA, 2016). Fig. 2는 미국의 재난 복구조직을 보인 것이다. 의사결정팀은 연방정부 장관, 주지사, 시장과 연방기관을 지원하는 대표들로 구성되며, 복구의 주요사항을 결정한다. 연방정부의 장관, 피해를 입은 주 또는 지방 공무원, 연방수석 기술기관으로 구성되는 복구관리팀은 복구활동의 총괄 조정⋅관리, 이해관계자 및 기술워킹그룹 활동의 조정, 의사결정팀에 조언 및 권고안을 제공하는 역할을 한다. 기술워킹그룹은 기술분야별로 정부와 민간의 대표자로 구성되어 다부처, 다학제간의 기술과 분석에 관한 지원을 제공한다.
2.3.2 일본
2011년에 후쿠시마 원전사고를 겪은 일본은 『부흥청 설치법(Act, 2011)』에 근거하여 2012년부터 부흥청을 두고 사고의 복구활동을 총괄하고 있다. 또한 일본은 향후 대규모 재난 발생에 대비하여 『대규모 재난으로부터의 부흥에 관한 법(Act, 2013)』을 제정하였다. 본 법은 총리를 본부장으로 하는 부흥대책본부를 설치하여 부흥기본방침의 수립, 부흥대책의 총괄 조정, 부흥현지대책본부의 설치 등의 역할을 이행하도록 하고 있으며, 피해를 입은 지방정부의 장은 부흥기본방침에 따라 부흥대책을 수립하여 본부장과 협의하고 복구활동을 이행할 것을 정하고 있다.
2.3.3 프랑스
원자력안전청(Autorité De Súreté Nucléaire)은 “원자력사고 시 사고후 관리를 위한 정책요소”를 수립하여 원자력사고의 전환과 복구 단계 전반에 관한 지침을 제공한다(ANS, 2012). 프랑스는 다부처 간의 대응을 통해 복구작업이 이행될 수 밖에 없음을 인지하고 전환과 복구 관리를 총괄 조정하기 위해 수상의 권한으로 중앙정부 차원의 전담 부처 또는 조직을 설치하고, 피해를 입은 지방정부 차원의 복구 전담조직을 구성하여 전환 및 복구단계의 핵심요소를 이행하도록 하고 있다.
3. 국내 방사능재난 대응체계 현황과 전환⋅복구를 위한 거버넌스 개선안
3.1 방사능재난 복구대책의 현황 및 문제점
원전사고와 같은 대규모 원자력사고의 경우, 사건의 복잡성, 규모, 기술적 특성 등으로 인해 『재난 및 안전 관리 기본법(이하 “재난관리기본법” (Act, 2020b))』 하에서 특별법 성격으로 『방사능방재대책법』을 두고 범정부적인 대비, 대응, 복구에 관한 사항을 규정하고 있다.
『방사능방재대책법』은 비상단계의 초기대응에 대해서는 제23조(방사능재난의 선포 및 보고)부터 제32조(방사능방재 기술지원)까지 체계적으로 비교적 상세히 다루고 있다. 즉 제25조(중앙방사능방재대책본부의 설치)의 제1항과 제27조(지역방사능방재대책본부의 설치)의 제1항은 원자력비상시 긴급대응조치를 취하기 위해 각각 중앙과 지역 방사능방재대책본부를 설치하도록 하고 있다. 그리고 제34조(민방위기본계획 등과의 관계)의 제3항에 따라 중앙 및 지역 방사능방재대책본부를 각각 『재난관리기본법』 제14조와 제16조에서 정하는 중앙재난안전대책본부와 지역재난안전대책본부로 간주하고 있다. 제26조는 중앙방사능방재대책본부장의 권한을, 제28조는 사고현장의 지휘를 위해 현장방사능방재지휘센터의 설치와 역할을 정하고 있다.
반면 사고의 복구와 관련하여서는 3개의 조항으로 구성된다. 제41조(중장기 방사능영향평가 및 피해복구계획 등)의 제1항은 지역방사능방재대책본부장이 복구계획을 수립하고, 제42조(방사능재난 사후대책의 실시 등) 제1항은 관할 지자체의 장 등을 포함하여 방사능재난 수습에 책임이 있는 장이 비상해제 이후 사후대책을 수립하고 시행할 것을 정하고 있다. 제43조는 재난상황의 조사에 관한 사항이다.
이와 같이 우리나라는 사후대책의 수립과 시행의 책임을 지자체의 장 등에 두고 있다. 그러나 체르노빌과 후쿠시마 원전사고에서 경험하였듯이 복구활동은 장기간에 걸쳐 피해를 입은 지자체를 중심으로 모든 수준의 정부지원을 필요로 하는 복잡하고 자원 집약적인 과정임에 따라 정부의 조정과 지원의 역할은 불가피할 것이다.
사후대책의 범위에 있어서도 『방사능방재대책법』 제42조 제2항은 방사성물질의 농도와 방사선량 등의 조사, 피해집단의 의료조치, 방사선 영향과 극복방안, 방사능에 오염된 식료품 등의 유통관리대책으로 방사선학적 인자에만 한정하고 있다. 대규모 원자력사고의 경우, 전환단계에서 방사선학적 인자는 여러 고려사항 중의 하나이며, 시간이 경과할수록 심리적/경제적 영향, 토지활용 선택, 가용 자원, 공동체 복원, 사회적 서비스 복원 등 비방사선학적 인자의 중요도가 증가한다. 따라서 사후대책의 범위를 방사선학적 측면뿐 아니라 비방사선학적 측면을 포함할 수 있도록 보다 확대할 필요가 있다.
3.2 전환 및 복구를 위한 거버넌스 개선안
앞서 국외 현황에서 살펴보았듯이 원자력 선진국은 원자력사고시 복구목표를 달성하기 위해 IAEA 권고와 지침에 기초하여 자국의 복구체계를 수립하고 있다. 즉 거버넌스, 방사선감시 및 선량평가, 식품 및 음용수 관리, 의료 후속조치, 복원과 제염, 방사성폐기물관리, 이해관계자의 참여 및 커뮤니케이션 등의 복구 핵심요소에 대한 대책을 마련하고, 이를 총괄⋅조정하는 중앙정부 차원의 전담조직을 설치하여 피해를 입은 지방정부의 복구활동을 지원하고 있다. 특히 후쿠시마 원전사고 후 지금도 복구활동을 지속하고 있는 일본은 법적체계에서 장기 복구활동의 내용을 명시하고, 관련 조직 간의 역할을 분명히 하고 있다.
따라서 『방사능방재대책법』의 ‘제3절 사후조치 등’에 아래와 같이 전환 및 복구단계 동안의 활동을 총괄⋅조정하고 지차체의 복구활동을 지원하는 중앙정부 차원의 전담조직을 설치하고, 피해지역을 관할하는 지자체가 지역복구대책을 수립하여 전담조직과 협의토록 하는 법적 근거를 마련함으로써 복구단계로의 순조로운 전환과 효과적인 복구활동을 보장할 수 있을 것이다(Fig. 3 참조). 또한 전담조직의 주요 책무로 복구기본계획을 수립하도록 함으로써 지자체의 지역복구대책 수립을 지원하고 조정할 수 있을 것이다. 복구기본계획에는 방사선학적⋅비방사선학적 측면의 복구활동을 포함한다. 다음의 사항은 『방사능방재대책법』의 제41조(중장기 방사능영향평가 및 피해복구계획 등)와 제42조(방사능재난 사후대책의 실시 등)를 대체할 수 있다.
3.2.1 방사능재난복구대책본부(이하 “복구대책본부”)의 설치
- 설치권자 및 본부장 : 국무총리
- 구성 : 국무총리 및 위원(중앙부처 장관 등)
- 합동복구대책위원회 설치
• 역할 : 복구 관련 중요사항과 시행상황에 대한 조사⋅심의 및 필요한 사항의 건의
• 구성 : 위원장 및 위원(지자체의 장 또는 재난관리에 지식과 경험이 풍부한 사람 중 복구대책본부장이 지명하는 사람)
- 현지방사능재난복구대책본부의 설치
• 역할 : 피해지역 지자체의 복구활동 지원
3.2.2 복구대책본부장의 책무
- 복구업무 총괄
1. 복구기본계획의 수립
2. 관계 중앙행정기관, 지방자치단체, 기관⋅단체의 장이 시행하는 복구대책의 종합조정
3. 복구기본계획에 근거하여 복구대책 시행
4. 그 밖의 복구에 관한 사항
- 복구기본계획에 포함되어야 할 사항
1. 복구단계에서의 방호조치
2. 환경과 식품사슬 모니터링 및 환경복원
3. 제염 및 방사성폐기물관리
4. 정신건강과 심리사회적 지원을 위한 의료 후속조치
5. 피해를 입은 기반시설의 재건
6. 경제복구 및 재정지원 제공
7. 주민 등 이해관계자와의 협의
4. 결 론
과거 원자력 및 방사선 비상(체르노빌, 후쿠시마, 고이아니아)에서 획득한 연구결과와 교훈에 기반하여 IAEA를 비롯한 국제기구는 원자력사고의 대비단계에서 비상종료와 비상이전 상황으로의 전환을 위한 대책마련의 중요성을 강조하고 있다. 원자력비상의 종료 목적은 정상적인 사회경제 활동을 적시에 원활하게 재개하는 것이다. IAEA GSG-11은 원자력비상의 종료를 위한 전제요건 중의 하나로 비상대응조직에서 장기간 복구활동을 담당하는 조직으로 권한과 책임의 이양을 권고하고 있으며, 이를 위한 지침을 제공한다.
대규모 원자력사고에서 복구의 효율성은 동원할 수 있는 자원과 이들 자원의 체계성에 좌우된다. 이러한 복구상황을 효과적으로 관리하기 위해서는 국가와 피해 지자체 차원의 리더쉽과 조정이 매우 중요하다. 일본의 경우에도 2012년에 부흥청을 설치하여 후쿠시마 원전사고의 복구활동을 총괄⋅조정하고 있으며, 2031년까지 그 기능을 지속할 계획이다. 그러나 『대규모 재난으로부터의 부흥에 관한 법(Act, 2013)』등 복구단계의 대책이 후쿠시마 원전사고 이후에 마련됨에 따라 복구활동이 상당히 지연되었음을 상기할 때, 법적, 규정적 문제로 인해 복구와 장기적인 보호조치의 이행을 지연하지 않도록 복구를 위한 거버넌스를 지원하는 법률과 규정을 대비단계에서 마련해야 할 것이다.
본 연구는 복구관리체계 수립의 일환으로 전환 및 복구단계의 거버넌스 측면에서 『방사능방재대책법』의 개선안을 도출하였다. 이는 전환 및 복구 동안의 활동을 총괄⋅조정하는 중앙정부 차원의 전담조직의 설치와 그 운영체계 구축, 복구를 위한 중앙정부와 지자체 간의 책임과 역할의 정립, 비방사선학적 측면을 포함하는 복구활동 범위의 확대로 요약할 수 있다. 본 연구는 원자력사고의 전환 및 복구 단계의 거버넌스를 강화하기 위한 관련 법, 지침, 매뉴얼 개정의 입력으로 활용할 수 있다. 향후 복구관리체계의 핵심요소 각각에 대한 세부 대책을 수립함으로써 국가의 원자력사고 복구체계를 더욱 공고히 하고, 사고 이전 상황으로의 공동체의 복원력을 강화할 수 있을 것이다.
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